法律滯後或是反離補法案根源之一

陳觀生

政府要將“高官離任補償法案”硬闖立法會,引起本澳社會很大反彈,法案最終被撤回。事實上,就算是反對這個法案的人亦認為有需要建立制度,但是回歸已經近15年,當局一直未有完善這個制度。有議員認為,「高官離任補償法案」推出時機不當,正是過往社會一直批評的法律滯後表現之一。

法律滯後又添一案例

本澳行政、立法關係協調不足,立法與修法速度跟不上社會訴求,長期為人所詬病。這個「高官離任補償法案」在短時間被推出來,也讓坊間措手不及。多少年來,澳門多少法律修訂案滯後不前,最明顯的例子是由於法律滯後,使得「善豐花園」建築結構的問題無法循法律途徑解決,最後只能由傳統社團用傳統方法了事。

多位議員多次指出,本澳法律機制相對滯後,行政當局若不及時調整或修法,難以避免社會矛盾不斷發生。筆者稍微翻查一下澳門電台的報導,就可以列舉到不少案例。

對於法律滯後,行政長官崔世安在參選之初亦表示認同,他認為,澳門多項問題如雙層社保、舊區重整等同時涉及法律滯後,他在過去一段時間的諮詢過程中,亦已體會社會對解決問題的優先次序。崔世安認為,按現行的立法流程中,若加強最基層的局級部門法律草擬工作,可加強立法效率;在促進行政與立法關係同時,亦有助立法會通過政府提案。可惜幾年來,特區政府不少局級部門的立法力量薄弱,顯然未能做到急民之所急。

法律滯後的爭議從上屆政府延伸到今屆政府,仍然成為社會詬病的主要問題之一,其中的關鍵是未能充分把握民意,並因此引發了幾次規模較大的社會公民運動。如因執行公職的司法援助法案(公職法援制度),反對者認為法案文本容許公務員用公帑控告市民,是違反司法援助制度保障弱者有公平機會,透過司法途徑尋求公道的精神。官方一直處於強勢,但法案一旦通過,就是幫助強勢抑制弱勢,破壞社會公平。同時法案可能打擊新聞自由,官員如果認為媒體的內容損害他的名譽,可以用公帑控告作者,無論結果如何,亦令對方損失時間和構成心理威脅。在社會較大反對下,最後當局只能重新檢討法案,並刪除法案文本的第四條。

這次政府倉促提出「高官離任補償法案」,亦犯了同樣的錯誤。質疑者認為,澳門回歸以來,不管是高官還是公務員,均罕見能幹誠信之士,加上發生「歐文龍事件」,而公共房屋、醫療健康保障體系又遲遲未能落實,使得市民對高官的誠信更大打折扣,整個特區政府的認受性每況愈下。在這種劣勢的情況下,政府還提出「高官離任補償法案」,要在一眾高官退休後除了獲得目前的退休金之外,還有一筆數千萬的補償金,以感謝他們多年來的辛勞,不是錯估形勢,便是另有所圖。於是,市民當然會問,為什麼這個補償高官的法案,會寫得如此地快,也如此地急促往立法會推?或直白地說,此法案推得如此地快,不是「自肥」是什麼?更何況,香港媒體早前已用「高官自肥」的角度報導事件,而且還放在頭版頭條,顯示事件已廣受關注。

有學者指出,政府制度建設速度未能回應社會需要,法律滯後加上公務員法律認知不足,將造成更多“合法不合理”的問題。本澳過去不少社會問題,往往都歸咎於法律滯後。

法律滯後一直爭議不斷

不過,對於法律滯後的指責,行政當局似乎感覺委屈。行政當局多次否認或者不認同本澳法律滯後,引起社會及立法議員多次批評。

有學者一早指出,在澳門,法律滯後表現為兩種形式,一種是相對於法律內容而言的滯後,即舊的法律不適應新形勢的需要,另一種是相對於需求而言的滯後,這是指,隨著澳門人口的增長和經濟的發展,人們對法律及法律服務的需求大大增加,現有的法律設施或法律機構卻無法提供相應的服務。

對於前一種滯後,前立法會主席曹其真曾經舉過大量生動的例子,她說:“澳門過去十年經濟以驚人的速度增長,澳門政府年收入每年增加。……但至今澳門特別行政區仍未制訂與基本法相配套的預算和公共財政管理制度,在預算的編制與執行上,至今仍沿用回歸前的四一/八三/M號法令(預算綱要法)。”(曹其博文:《澳門法律的沒有滯後嗎?》)

對於後一種滯後,澳門終審法院院長岑浩輝表示,對法律或法律服務的需求明顯是大大增加了,但案件積壓並不是由於法官的懈怠造成的,法院確實需要增加人手,“尤其是加快培訓本地司法官”。

兩人都在批評行政機關工作沒有做到家。曹其真說,法案的提案權多數掌握在行政機關手裡。根據澳門基本法第七十五條的規定,凡涉及公共收支、政治體制或政府運作的提案,只能由行政機關提出。凡涉及政府政策的議案,議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。所以,由於法律制訂的主動權掌握在行政機關手裡,舊法律沒有及時修改或更新,責任在於行政機關,立法會無能為力。岑浩輝關於“加快培訓本地司法官”的建議,也是敦促行政機關,因為培訓司法官的權力和責任在於澳門行政機關而不是司法機關。

前立法會主席、終審法院院長的批評一針見血,値得行政機關認對待。但是,從另一個角度考慮,行政機關實際上也有不少難處。一是事務繁雜,孰輕孰重,見仁見智;二是立法並非僅僅文字功夫,而是牽扯到利益的分配與再分配,各種阻力存在;三是立法耗時耗力,難以一蹴而就。

因此,有學者認為,澳門曾經在很長時間內被葡萄牙人統治,葡萄牙的憲法、法律適用於澳門。回歸之後,原來適用於澳門的葡萄牙法律,只要與澳門基本法不相抵觸的,予以保留。迄今為止,澳門的五大法典仍然是從葡國繼承而來。可以說,葡國法律構成了澳門法律的骨幹。對於司法機關、律師以及其他法務機關來說,熟悉葡國法律和葡萄牙語就成了服務於這些機構的基本要求。在澳門社會中,能夠達到這一要求的,只是一個很小的群體。特區政府多次招考司法官,都沒有招夠預定人數,所以培訓本地司法官面臨資源的匱乏。

對於行政機關的難處,澳門律師公會似乎有所理解。澳門律師公會秘書長石立炘形容,所謂“法律滯後”是一個太宏觀的名詞。他認為,“法律滯後”名詞的出現,是由於澳門社會近年急速發展,在改變過程中,澳府雖然已按法律進程改革法律,但仍然被批評步伐慢或原地踏步。

在遭受多次批評之後,行政當局強調制訂法律要嚴謹審慎、與時並進,並考慮社會實際需要,以及是否與《基本法》等現行法律法規相抵觸;也不認同在立法過程中,法律未出臺便等同政府沒做事。其理由在於,特區成立來立法會總共通過199項法律,平均每年通過14項法律,也體現政府與立法會的溝通成果。

由此可見,行政當局確實存在過於技術化、對社會民情把握不足以及政治謀略缺乏等問題。必須承認,本澳不同法律有不同的執行和滯後情況,但這些被指為“滯後”的法律,只要加以留意,會發現有幾個共同特點,包括居民怨氣大、執行部門不宣諸口、議員長期指責、主管部門欠積極等。這些法律一直被議員及社會團體連番指責,要求從速修法止亂象。惟有關部門一直未正式回應,遑論提上日程,以致無端累積民怨。

法律特性具有滯後性

確實,從技術角度來看,法律被制定之日就已經落後于社會現實。本澳實行的是成文法,法律的制定需要經過法定的程式。而當今社會發展迅速,社會關係變化多端,法律對社會關係的把握肯定沒有那麼及時。

法律的穩定性決定了法律的滯後性。因為法律,尤其是當代法治社會下的民主法律,要求很高的穩定性和總結性,原因是為了避免出現“朝令夕改”、“一案多判”的情況而導致法律不公,法律的制定者們往往要總結幾十年乃至幾百年的經驗,對一個行為是否應當由法律評價、法律如何評價進行充分的總結,才制定出非常穩定的條文,便用適用於各種各樣紛繁複雜的社會現象。但是,這種制定的方式往往是對過去經驗的總結,法律的預測性體現在對行為的預測上,而不是條文的預測上,舉個例子,我們深信以後可能出現各種高科技的犯罪,但是法律不會預測某些犯罪而作出超前的規定。社會的進步日新月異,人與人之間的關係不斷複雜,法律是無法完全涵蓋所有的情況的,新出現的事物層出不窮,法律有時候也會捉襟見肘。但是在法律出臺時,很多類似的狀況已經得到了各種各樣的判決,可以說可能已經產生了不公正,但是法律就是這樣,必須為了“ 穩定性” 而犧牲掉一部分的 “及時公平”,也就是說:法律制定當天,其實已經滯後了。

眾所周知,資訊時代經濟社會發展迅猛,而法律的特性決定其不可能窮盡飛速變化的社會生活各個方面,法的天然滯後性要求立法部門順應時代發展,迅速做出反應,調整變化中的社會關係和法律關係。當中,就是要考驗當局的執政智慧。

解決法律滯後考驗執政智慧

總結今次“反離補”事件的教訓,解決法律滯後造成的困局,筆者認為最少有幾個方面值得當局重視和社會討論。

首先,面對社會批評,當局要放棄陳舊思維,正視法律滯後問題的嚴重性。社會反對“高官離任補償法案”,正清楚說明了本澳法律滯後帶來的嚴重問題。一是這個制度的立法時機已經嚴重延誤,有社會人士指出,高官離任補償法案一早應該推出,最好時機是在設立高官“過冷河”制度之時一併建立,高官離任應該一早形成權利(離任補償)與義務(過冷河)相統一的一整套制度,但當局卻將權利與義務分開處理,高官離任補償令社會感覺高官只是得到了權利而無義務。二是特區政府在建立居民退休保障方面也嚴重滯後,至今對於中央公積金制度等居民退休保障法案仍未有明確方向,使得“反離補”組織者一句“市民退休還沒有保障,為何高官退休先有保障”,引起極大共鳴,幾乎將全澳市民動員到政府的對立面上來。

其次,政府在施政上,不能落入社會有訴求、政府卻嘆慢板的困局。有本澳傳媒評論說,法律滯後或成效不彰成因多,如立法質量、社會變化大使法律跟不上,以及修法效率低等。修法需要冗長的程式和時間,操之過急未必是好事,社會也非“猴擒”得今天要求,明天就即過立法會,只求當局有與時並進意識、切實重視。若法律經實際執行