宜對違規過境逗留現象予以刑事化處理

澳門特區治安警察局前日宣佈,再度縮短中國護照持有者過境澳門的逗留期限,首次入境者的逗留許可將由現時的七天縮短至五天。若僅逗留澳門而沒有前往第三地,而且於六十天內第二次入境,獲給予的逗留許可則會由二天縮短至一天;如再次違反過境規定,且於六十天內第三次入境,將會被拒絶入境,並於六十天後方可再入境,獲給予的逗留許可則按上述規定重新計算。這一措施將於今年七月一日起執行。特區治安警察局表示,這一措施是為避免持中國護照的旅客假借過境澳門而實則根本沒有前往第三地的情況而作出的。

治安警察局此舉,很明顯是為了對濫用中國護照前來澳門的現象嚴加管理。實際上,警方單是在去年就錄得約二百八十萬宗內地旅客違規濫用過境逗留,亦即這些旅客持中國護照入境澳門後並沒有轉往第三國或地區的個案。而濫用過境的旅客持不同國家地區的簽證,主要是經澳門前往柬埔寨、瓦努阿圖、幾內亞比紹等國家。預期新措施實施後,可減少約一半的濫用入境數字。

另一方面,中央電視台近期曝光了珠海和深圳部分旅行社營業網點代辦護照簽證的亂象,這就是旅行社為內地遊客代辦「假簽證」和「假機票」,遊客沒有港澳通行證照樣可以前往港澳旅遊。尤其是在珠海拱北口岸周圍及口岸地下商場一帶,不少售賣車票機票的小攤、水果檔、雜貨鋪、手機檔,均稱可「代辦簽證」,「地下簽證」在業界已是公開的秘密,主要簽證國是越南、柬埔寨、泰國、幾內亞等。辦理此類簽證主要有幾種情形:一是市民貪便宜圖方便,為達到馬上出國出境之目的,主動尋求非正規渠道辦理簽證;二是某人被某國(地區)簽證機關拒簽,為達到前往該國(地區)之目的,轉而辦理「地下簽證」;三是市民輕信一些不法中介機構宣傳,為達到出國「鍍金」、「淘金」目的,花錢辦理偽假簽證,而自己卻蒙在鼓裡;四是不排除有部分「地下簽證」從業者與個別外國駐華使領館「內鬼」勾結,售賣正版的外國簽證。五是由於實行「港澳個人遊」以外省區的居民,不耐較為嚴格的港澳通行證申請制度,而使其鋌而走險,購買「地下簽證」來澳門旅遊、參賭,以至是從事不良行業。

而澳門治安警察局的新措施,主要的就是針對上述第五種情況。因為持帶有簽證(包括「地下簽證」)的中國護照入境澳門的遊客,約有八成是僅在澳門逗留,往往沒有前往簽證國。這種現象,不但嚴重擾亂國家的出入境政策,而且也加重了澳門的「旅客超載」負擔,對澳門居民的正常生活造成困擾。

這些內地居民將中國護照作為入境中國的澳門特區的通關證明文件,確實是擾亂了國家的出入境政策。實際上,由於護照是主權國家頒發給本國公民出入國境和在國外旅行、居留使用的身份証件和國籍証明,它具有國家主權的象徵,頒發護照也就成為國家行為,故國際社會對於護照的尊敬,是基於對護照頒發國家主權的承認。而簽証則是主權國家准許外國人入、出或經過國境的一種許可証明,同時又是一國主管機關對入出境或者居留的外國人,檢驗其身份和目的的法律依據。同護照一樣,簽証也是世界各國彼此交往的產物,亦即國家主權的象徵,只限於國家與國家之間使用。因此,護照和簽證的使用,體現在國家與國家之間的關係。

而澳門回歸後已成為中國的一個特別行政區,澳門與內地的關係是一個國家內部不同境域的關係,因而是國內關係而不是國際關係,故而澳門特區與內地之間的旅行証件,不應是護照(在內地居民而言,是中國護照;在澳門居民而言,是澳門特區護照,或因具有華人血統而被視為中國公民所持有的葡國護照)出入境通關。而應是按《中國公民因私事往來香港地區或者澳門地區的暫行管理辦法》規定,內地居民來澳門,是持憑由公安機關簽發的「往來港澳通行証」;澳門居民前往內地,則持憑由內地公安機關簽發的「港澳居民來往內地通行証」(即「回鄉証」)。

尤其是在二零一二年六月三十日第十一屆全國人大常委會第二十七次會議通過了《中華人民共和國出境入境管理法》,並於二零一二年七月一日起施行,其第九條規定,「中國公民出境入境,應當依法申請辦理護照或者其他旅行證件。中國公民前往其他國家或者地區,還需要取得前往國簽證或者其他入境許可證明。但是,中國政府與其他國家政府簽訂互免簽證協議或者公安部、外交部另有規定的除外。」及第十條規定,「中國公民往來內地與香港特別行政區、澳門特別行政區,中國公民往來大陸與台灣地區,應當依法申請辦理通行證件,並遵守本法有關規定。具體管理辦法由國務院規定。」之後,更加明確地區隔了「護照」、「其他旅行證件」、「簽證」,與「通行證件」,就更應嚴格區隔「護照」與「通行證」的關係,堵截持中國護照入境澳門特區的不規範現象,以避免在內地居民入境澳門特區證件的領域內,產生「國與國關係」的嫌疑和尷尬。

因此,澳門警方的僅是縮減持有人在澳門特區境內逗留天數的辦法,是仍不足夠的。因為這種持憑帶有第三國簽證的中國護照和機票入境澳門,卻又未有繼續前往目的地的行為,其實已經涉嫌欺騙澳門特區政府出入境管理部門,應是屬於觸犯《澳門刑法典》的行為,等於是「變相偽造文件」。為了遏止這種非法行為,還應當透過修訂出入境管理法律的辦法,將此種行為「刑事化」,予以較低程度的處罰,以收阻嚇之效。

實際上,香港特區政府就已在二零一二年三月立法規定,持普通護照進入香港,如果不前往第三國而直接返回內地,將受到罰款或者牢獄的處罰。罰款數額最低五百港元,最高五千港元;牢獄則最短十五天,最長六個月。如因特殊原因造成「取消行程」,則須出示相關證明。

澳門也是特別行政區,也實行「一國兩制」,是可以比照考察香港特區政府的做法,對此類欺詐行為予以「刑事化」的。因此,在下一輪的內地與澳門特區公安機關的會談中,應當討論一下內地居民持憑中國護照到澳門旅行的問題,並就內地居民此類行為予以懲罰,徵求內地公安主管機關的意見。以嚴肅執行《中華人民共和國出境入境管理法》及《中國公民因私事往來香港香港地區或者澳門地區的暫行管理辦法》,尤其是避免出現「國與國關係」的尷尬。