陳觀生

日前，有議員認為，不宜由司長兼任專業委員會主席。他們並非認為司長沒有能力或資格，而是政府設置的各種多樣的委員會，大多數都由司長甚至特首擔任主席，是浪費官員的寶貴時間，議員認為特首和司長應該多利用時間思考政治決定，若受到大量的委員會事務困身，可能關注不到大事。也有議員建議特區政府增設主要官員“引咎辭職”制度，他提出，本澳可參考其他國家或地區的相關制度，讓主要官員必要時需為相關事件負上政治責任，或規定可直接因應媒體曝光問題啟動官員問責調查程序。筆者認為，應該建立一整套完善的制度，一方面讓主要官員多利用時間思考政治決定，特別是在重大爭議問題出現時；另一方面，更應建立透明、公平合理、規範化的引咎辭職制度，讓主要官員必要時（如政治決定出現錯誤）需為相關事件負上政治責任，但也要保障主要官員的合理權利。

政治決定影響巨大

“政治決定”這個詞，最近在澳門頗為引人注目。起因是最近《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案（以下簡稱“離補法案”）引起爭議期間，由司長和議員出面以“政治決定”為理由強調法案無需重議。政府最後還是在萬人上街千人包圍議會後，“政治決定”撤回法案。

“離補法案”引起澳門變得前所未的政治，令大家見證了澳門式的“政治決定”，也迫使政府作出了正的“政治決定”。所謂正的“政治決定”，因為政治的核心，是關乎我們如何使用手中的權力，做好政策，分配好公共資源，為社會大謀幸福，而且是長遠的幸福。

那麼，什麼是“政治決定”？首先，要先瞭解什麼是“政治”。由於人們在不同時代面臨的歷史任務不同，需要政治發揮作用的側重點和著力點不同再加上不同歷史觀的影響，所以在解釋政治概念時所強調的內容也就不同，於是就產生了對什麼是政治的各種各樣回答，形成了眾多的關於政治的定義。

一般來說，政治是各種團體進行集體決策的一個過程，也是各種團體或個人為了各自的利益所結成的特定關係，尤指對於某一政治實體的統治，例如統治一個國家，亦指對於一國內外事務之監督與管制。

西方的政治學家為政治下過許多定義，例如：1.認為政治是國家的活動，是治理國家，是奪取或保存權力的行為。2.認為政治是權力鬥爭，是人際關係中的權力現象。3.認為政治是人們在安排公共事務中表達個人意志和利益的一種活動，政治的目標是制定政策，也就是處理公共事務。4.認為政治是制定和執行政策的過程。5.認為政治是一種社會的利益關係，是對社會價值的權威性分配。

政治學認為，政治的本質就是規範化的社會管理。這種“規範化”的社會管理主要包括：規範化的社會管理人員的評價與選拔；規範化的社會管理機構及其管理職能的設置；規範化的社會管理程序的制訂；規範化的社會管理行為的約束；規範化的自然資源配置；規範化的利益分配法則等。政治是經過“規範化”處理以後的社會管理，之所以要對社會管理進行“規範化”，主要是因為規範化的社會管理往往具有科學而合理的管理程序、公開而透明的管理內容、清晰明確的管理主體與被管理主體、穩定而持久的管理方式，從而具有更高的管理效益、更低的管理成本、更大的管理規模，更廣泛的管理範圍、更持久而穩定的管理力度，更高的可預測性。

其實，世界上所有政府都需要做“政治決定”，可是，這種“政治決定”，通常指稱那些具有足夠專業理性的政策，因為沒有獲得公認同而需要修改以至放棄，像很多國家的一些長遠政策，因為短期會影響某些公的利益而無法推行。如歐盟拒絕承認中國市場經濟地位，就被認為是歐盟作出的一個徹頭徹尾的政治決定，是歐盟出於某種政治利益的考慮，旨在對中國的外交政策施壓，同時亦很可能是美國施壓的結果。

由此可見，“政治決定”具有巨大的影響力。有學者指出，在“離補法案”爭議中政府卻竟然沒有準備資料與理由向公交待，還說這是一個“政治決定”，意圖用“政治決定”四字來為法案加持。可是，公然用“政治決定”來為一個沒有充足理據的薪酬福利制度護航，根本就是“政治分贓”，是用法律工具來私相授受。這樣的“政治決定”，是一切腐敗的根源，足以毀掉整個社會。

政治決定需承擔政治責任

因此，政治學者一般認為，作出“政治決定”之後，相關決策人需承擔其可能的政治責任。政治責任是指政治官員制定符合民意的公共政策並推動其實施的職責及沒有履行好職責時所承擔的譴責和制裁。也就是說，政治責任不僅僅是對政治責任主體政治行為是否符合法律規範和法律程序即形式正義的評價，更是對其政治性決策及其後果是否合理正當即實質正義的考察。

政治責任包括積極意義的政治責任和消極意義的政治責任，前者是指政治官員制定符合民意的公共政策並推動其實施的職責，後者是指政府官員未能履行職責時應承受的譴責和制裁。

政治責任的界定一般也分為兩個方面。一是政治責任是人們在政治生活領域的責任，與人們在政治生活中的角色相聯繫。從最廣泛的意義上講，政治責任就是政治主體的分內應做之事以及沒有做好分內之事所應受的譴責和制裁。所有政治主體都可以成為政治責任的主體。但是政治主體在政治生活中所扮演的角色並不相同，而角色不同，角色相應的責任在性質上就有明顯的區別。作為民主政治基本特徵的責任行政，它所要求的政治責任，顯然主要是針對公共權力的行使者即公務員而言的。二是政治責任是與責任主體的特定的行為規範和要求相聯繫的。在民主政治條件下，對政治責任主體的行為要求是制定符合人民利益和意志的公共政策並推動其實施。不可否認，非政府官員也在公共政策的制定過程中發揮著重要的影響，甚至有時候還直接作出決策。也就是說，任何公共政策都要受到多方面的制約和影響，而且現代民主政治也要求廣泛的政治參與，並把政治參與的廣度和深度作為民主的尺度。但是，公共政策的法定的最終決定人和負責人是政治官員，從某種意義上來講，對公共政策決策過程的參與對政治官員以外的參與者而言是其權利，其參與行為是其意志、利益、要求的表達，政治官員對公共政策的制定過程就是對各種不同的意志、利益、要求的綜合協調過程，綜合協調的結果就是公共政策。而對於政治官員而言，尋求各種衝突著的意志、利益和要求的最佳平衡值，制定符合民意的公共政策，並推動這些公共政策能夠得到貫徹執行，是其分內之事，應盡的義務責任，並非是可完成也可不完成的任務，政治責任主體的所作所為必須始終圍繞這一目的，並且其行為始終是要以此目的為評價依據的。

就本澳來說，由於屬於高度自治的地方政府，並實行行政主導的政治體制，一方面雖然市場部分決策權力已經分散到企業、個人，個人、私有企業、外商投資企業的決策會被市場優勝劣汰，監督他們的責任實際上已經分散到市場了；另一方面法律部分的決策權力雖然分散于立法、司法機關，但是因為基本只有政府才有法律提案的權力。因此控制後果的政治責任卻高度集中于行政機關，特別是以特首為主的高級官員。

這主要表現在兩個方面：首先，各種分散的決策，決策依據在於行政機關確立的政策、戰略、目標以及原則；其次，對正在和已經作出的決策及決策的過程進行控制、規範、評價、監督、懲罰、獎勵的權力大部分集中在政府。第二條既是權力更是顯著的責任，因為控制、規範、評價、監督、懲罰、獎勵不當、不力、不及時，使錯誤的決策不能得到糾正，其後果就會惡化。

不過，本澳仍實行司法獨立的，法院系統在人事、經費、專業等各個方面都獨立于行政系統，不會受到行政系統的干預。公民或法人對行政機關或掌握公權力的個體官員提起訴訟時，法院能夠公開、公正地處理，這樣就可以起到控制、監督、懲罰公權力決策者的效果。控制、監督、懲罰決策者的責任就在很大程度上由公民來分擔了。

不過，就政治獎勵或懲戒而言，本澳仍有缺憾。定期、公開、有競爭的選舉能使居民能夠直接對擁有公權力的決策者給予政治上的獎勵或懲罰。同時，公民或法人可以借助公開的、自由的、多元的媒體，評價各種決策者的決策與執行的效果，創造一種監督、鼓勵、懲罰掌握公權力的決策者的輿論，使官員的決策符合法律，符合人們的預期。在此兩大方面本澳需要繼續努力。

引咎辭職反映政治責任

針對上述缺憾，筆者贊同有議員建議，為特區政府增設主要官員“引咎辭職”制度，讓主要官員必要時需為相關事件負上政治責任，或規定可直接因應媒體曝光問題啟動官員問責調查程序。

引咎辭職是承擔政治責任的做法。引咎辭職是在發生公共信任危機時，或存在危機的可能性時，政務官員主動承擔政治責任的一種做法，不是一項法律制度。政治學一般認為，引咎辭職的主體應該是政務官，也就是隨選舉進退的政府官員。一般公務員或文官是一個超穩定的系統，不承擔政治責任。法官制度更是從原則上排斥引咎辭職，因為法官要儘量地做到政治中立，否則就無法獨立，無法做到公正。

引咎辭職是現代民主政治和行政法治的一種責任制度。這有多種情況，一種是按憲法或憲政慣例的規定，議會如果反對政府的政策而舉行“不信任投票”，議案通過後內閣必須總辭職。這是閣員(部長)應負的“連帶責任”。第二種是政務員個人負政治責任，引咎辭職。這在民主法治國家是習以為常的。有時僅僅因為某部長用公款報銷私人旅差費，在輿論監督下立即宣佈辭職。至於因所管轄的地方和部門發生重大事故，更是如此。此外，還有以主動辭職換取免受議會彈劾的，這算是合法的政治交易制度。如，美國水門事件中的尼克森總統即是。我國古代也有馬謖失街亭而諸葛亮“自貶三等”以“引咎責躬，明法思過”的事例。不過，中國也向來對尊長講寬容，留面子，對有過失的高級官員，往往給他留有餘地地“以辭代撤”，避免公開罷官的難堪。

筆者認為，本澳應該建立一整套完善的制度，一方面在重大爭議問題出現時讓主要官員多利用時間思考政治決定；另一方面，建立透明、公平合理、規範