3月下旬，在“太陽花學運”與民進黨雙重壓力下，馬當局被迫制訂“行政院”版“兩岸協議監督條例”草案，以應對學生要求，推動《兩岸服務貿易協議》審議進程。而綠營一些別有用心的人士則相繼制訂各種版本的“監督條例”，給《服貿協議》添置障礙。目前，已有7個版本草案付“立法院內政委員會”審查，不同草案對兩岸協議所持的態度與監督形式大相徑庭，島內外反映各異，這對台灣政局及兩岸關系將產生複雜影響。
一、各版本“監督條例”草案的異同
3月31日，陸委會完成“行政院”版草案，4月3日，“行政院”通過該草案。而在“行政院”版出爐前，民進黨及親綠社團就紛紛拋出各種版本“監督條例”草案。其中，“台灣守護民主平臺與反黑箱服貿民主陣線”所提草案被稱作民間版，是“反服貿”學生力推的版本；“民進黨立法院黨團”所制訂的民進黨版也受到綠營人士關注。此外，“台聯黨立法院黨團”、民進黨“立委”鄭麗君、姚文智、李應元亦紛紛領銜推出4個版本。
7個草案就內容而言，又可分成藍、綠兩類，呈現出三點重大差別:一是對兩岸政治定位不同/行政院”版尊重“九二共識”這一兩岸進行協商、談判的政治基礎，體現了馬當局兩岸政策理念。譬如，“行政院”版全稱為“台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例”，行文中也用“台灣地區”、“大陸地區”字樣，認同兩岸同屬一個國家的共識。而民間版、民進黨版、台聯黨版及民進黨“立委”各版本則在不同程度上摻人了“台獨”主張，有“兩國論”人法之嫌。如民間版、民進黨版等草案或將條例稱為“台灣與中國締結協議處理條例”，或在文中以“台灣”、“中國”對舉，赤裸裸地將兩岸視為“兩國”。二是對“立法院”權限規定有異。“行政院”版規定“立法院”一般只有備查權，不具審查權，除協議內容涉及法律修正或應以法律裁定外，協議只報“立法院”備查。而其他版本則極力彰顯所謂“國會”監督作用，擴大“立法院”審查權。如民間版規定行政部門計劃“締結協定”時，應向“立法院”報告，由“立法院”舉行聽証會；“立法院”可以通過決議對協議簽署計劃提出修正、退回影響評估報告，甚至要求協議主管機關重啟協商。三是綠營版本對參加兩岸協議談判的人員要求極為苛刻。譬如，民間版規定相關人員在談判時若傷及台灣“主權”，將處以七年以上有期徒刑。依照該條款，談判者在協商時必將投鼠忌器、噤若寒蟬，藍營對之深惡痛絕。故“行政院”版杜絕了此類求全責備的內容。
盡管有諸多差異，7個版本草案仍體現出二點相同:一是均將兩岸協議簽署過程劃分為幾個階段，對各階段運作皆實施監督。譬如，“行政院”版有“議題形成”、“業務溝通”、“協議簽署前”、“協議簽署後”四階段，每階段需向“立法院”正、副“院長”及各黨“立法院黨團”報告。民間版則分為“協議締結前之計劃”、“協議之協商”、“簽署前之影響評估”、“簽署後之國會監督”四階段，各階段的監督更為嚴苛。二是皆對協議內容進行多方面的審查、評估。譬如，“行政院”版規定“國安審查”包括“國防軍事”、科技安全、兩岸關系、“外交及國際關系”、經濟安全、就業安全等事項。民間版、民進黨版規定相關評估包括“國防”、“國際關系”、“治安”、“財政收支”、“經濟”、“相關產業”、“生態環境”、“民主文化”等方面。
應當說，綠營6個版本草案意在杯葛協議，為兩岸交流製造麻煩，故於條例中處處設卡；而“行政院”版草案盡管旨在推動協商，但囿於條例的核心是“監督”，又不得不隨順“大流”，客觀上為協議簽署設置了障礙。這是藍、綠7個版本的共性，因此無論最後哪種版本通過，都將給《服貿協議》過關、兩岸交流增添負資產。
二、“監督條例”的通過取決於相關各方態度
4月11日，藍、綠7個版本“監督條例”草案提交“立法院內政委員會”，待5月上旬“行政院長”施政方針總質詢結束後進人審查。屆時通過何種版本、作怎樣整合將取決於島內各方及大陸和美國的態度。
一是綠營堅持實質審查，不會輕易放行“行政院”版草案。雖然“學運”及島內民意不一定會堅持綠版“一邊一國”的論調，但卻希望能實質性介入兩岸事務。民進黨除攻擊“行政院”版草案外，還大肆鼓吹對兩岸協議嚴格“監督”。民進党發言人林俊憲稱“行政院”版僅將已有政令法制化，沒有給予“國會”實質監督權，是敷衍塞責的條例。民進黨“立法院黨團總召”柯建銘稱，“行政院”版缺乏“法律保留”與國會保留”，故“徹底違憲”，應依照民進黨版就協議涉及重大事項者向“立法院”報告，對簽署全程嚴格“監督”。“中國事務部主任”洪財隆稱，民間版草案有助減少未來兩岸簽署協議的爭執及“黑箱”疑慮，將使協議簽署過程更民主、周延。
二是藍營、大陸堅決反對綠營版草案。藍營嚴斥綠版草案荒謬，力推“行政院”版通過。馬英九批民間版草案納人“兩國論”，不僅不能“監督”，還會使兩岸關系倒退，同時存在“立法權”淩駕“行政權”等弊病，是“簽不成條例”；並呼籲黨籍“立委”全力支持“行政院”版通過。陸委會主委王鬱琦與綠營“立委”、學者網上辯論，批綠版草案“打擦邊球”，凸顯“台獨”色彩，造成協議擱淺。大陸方面則嚴斥綠版草案的“台獨”論調。國台辦發言人範麗青稱，我方堅決反對“台獨”及任何形式的“兩國論”，兩岸同胞要高度警惕此類借“兩岸協議監督”之名推行“台獨”主張、破壞兩岸和平發展的企圖。發言揭露了民間版、民進黨版等草案制訂者宣揚“一邊一國”的險惡用心，譴責其背離九二共識”、阻撓兩岸交流的真實意圖。
三是美國態度是促成藍、綠雙方妥協的重要因素。美國一向對馬當局的兩岸政策表示贊賞，也樂見兩岸關系和平發展。因而當此次“反服貿運動”威脅到馬執政基礎時，即不斷通過官員和學者表態，批評學生的過當行為。約翰‧霍普金斯大學國際研究學院教授卜道維(DavidBrown)公開批評學生運動系非法行為，稱“這在美國是不被容許的”。美國前國務院副發言人、史汀生中心東亞研究室主任容安瀾(AlanRomberg)稱，對學生所關切的事務必須嚴肅看待，尤其反對學生打斷台“立法院”或“行政院”正常運轉的行為。可以說，美國是逼退“學運”的重要因素。而綠版草案有“法理台獨”之嫌，且嚴重阻礙兩岸關系正常發展，這將損害美國的核心利益。因此美國不會支持民進黨借“監督條例”搞“法理台獨”。至於藍、綠陣營能否在通過草案時達成妥協，以及在多大程度上進行妥協，美國的作用十分關鍵。
三、對島內政局及兩岸關系的影響
各版本“監督條例”審議在即，目前，藍、綠雙方焦灼點在於如何使最終條文更符合本陣營訴求，而這一條例的通過將對島內政局及兩岸關系產生複雜影響。
一是為民進黨介入兩岸事務搭建了平臺。此次“民進黨立法院黨團”、“立委”拿出各種版本草案，看似因“學運”所激，其實關於“監督條例”的爭議可追溯到2008年。當時民進党稱馬英九執政後開放兩岸交流，使“敵我意識模糊”，即呼籲制訂“兩岸協議監督條例”，2009年又提出“台灣與中國締結協議處理條例草案”，皆礙於藍營杯葛未能成型。2010年，親綠律師賴中強為阻撓EC－FA後續協商，聯合“台灣守護民主平臺”等綠營社團成立“兩岸協議監督聯盟”，不斷拋出“監督”議題。此次通過“監督條例”如加入所謂“立法院”實質審查，無疑給民進黨在兩岸事務中發聲提供了平臺，使民進黨幹預兩岸協商更加有章可循。
二是使馬當局未來施政更屈從於“民粹”勢力。國民黨從一開始抵制條例，到推出“行政版”草案，步步後退，不但使“服貿爭議”持續延燒，更使“民粹”勢力不斷加碼，助長了綠營人士阻撓兩岸協議的氣焰。受此影響，未來島內“民粹”情緒大增，馬英九推行各項政策都將步履維艱。
三是給台灣參與區域經濟一體化帶來負面影響。無論7個版本最終如何整合，台灣使既定協議卡殼、實施監督吹毛求疵的觀感已然產生。這將損害台灣在國際社會的信譽和形象，使台與其他國家達成經貿協議的難度增加，成為台加入TPP與RECP的負資產，令脆弱的台灣經濟振起乏力。
四是給兩岸未來簽署協議製造障礙。民進黨喊出對協議“逐條審查與逐條表決”，實違背以包裹方武表決協議的國際慣例。而且綠營鼓吹的“監督條例”“立法”也有悖於既定慣例，台灣在與新西蘭、新加坡簽署相關經貿協議時，民進党根本未提出所謂“監督”法案，唯獨在兩岸協議上橫生枝節，其用意路人皆知。藍、綠草案皆涉及種類繁多的審查、評估事項，不啻在ECFA後續協商道路上增添重重障礙，使未來兩岸協議的簽署難上加難。
五是使兩岸交流不斷擴大、深入的良好勢頭受阻。無論通過哪個版本，制訂該條例所擺出的對兩岸協議嚴格監管的姿態，都會在一定程度上阻礙兩岸交流的開展，馬英九執政以來兩岸共創雙贏的局面將徒增波瀾。這為民進黨渲染“大陸威脅”、對年輕一代灌輸“恐中”意識提供了可乘之機，兩岸關系將面臨新的考驗。
“兩岸協議監督條例”是借“學運”之勢催生的。民進党高層只考慮自身政治利益，置台灣經濟於不顧，嚴重影響了兩岸正常交流。而發展兩岸關系、加強經貿合作是大勢所趨，此類作繭自縛的行為終將為時代所棄。
（常超／文）