“雙普選”訴求在澳門特區沒有法律依據

澳門《新華澳報》社長兼總編輯 林昶

澳門特區的一些“反對派”團體的青年朋友,在提出各種政治訴求時,往往會受到香港特區的政治生態的影響並予以跟進,其中一個訴求就是“雙普選”。然而,香港特區有“雙普選”,這是《香港基本法》明文規定了的,而且也按照全國人大常委會就香港特區實行“雙普選”的時間、程序及具體方式作出了決定。而相比之下,《澳門基本法》對澳門特區政治體制的設計及其發展趨向,與《香港基本法》的同類規定存在著較大的差異,其一是《澳門基本法》對行政長官的產生辦法,雖然有著普選的“方向圖”,但卻沒有“時間表”和“路線圖”;其二是《澳門基本法》對立法會議員的產生辦法,明文規定“多數議員由選舉產生”,亦即無論是現在還是將來,在未有按照法定的程序修改基本法的這一規定之前,都根本不具通過普選產生的法律依據,而且更因為立法會議員的這種產生方式,是在中葡兩國政府在就澳門前途問題進行談判吋,由葡方提出的要求而獲中方接納,因而也沒有為了實現“雙普選”而修改基本法的國際雙邊協議基礎。盡管澳門特區政制發展是中國的內部事務,但畢竟中國政府在恢復對澳門行使主權後的政治體制設計中,對葡方作出了承諾,澳門回歸後不能毀諾。因此,澳門反對派朋友提出的“雙普選”訴求,根本沒有法律依據,也就根本不可能實行。

一、通過普選產生行政長官有方向圖,沒有時間表

在澳門特區第四任行政長官選舉的過程中,幾個反對派團體進行沒有法律依據的“普選特首,民間公投”活動,提出了在2019年實現普選行政長官的政治訴求。顯然,他們是受到香港特區將在2017年普選行政長官的前景的影響。但似乎這些青年朋友們,沒有認真對比《香港基本法》和《澳門基本法》有關特首選舉規範的不同表述,而要將香港普選特首的時間表移植來澳門。

實際上,雖然《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》,在關于兩地行政長官的產生辦法上,都基本上是相同的文字表述:“行政長官在當地通過選舉或協商產生(《中葡聯合聲明》是將“在當地”改為“在澳門”),由中央人民政府任命。”但在起草基本法的過程中,港澳兩地的具體表述卻發生了重大的變化。

《香港基本法》第四十五條是這樣表述的:“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”

而《澳門基本法》第四十七條則表述為:“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生, 由中央人民政府任命。”行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長宮的產生辦法》規定。”而沒有《香港基本法》第四十五條“第二款”的內容;而香港之所以能在2017年有行政長官普選,就是因為全國人大常委會根據這一款內容的規定,經過“釋法”並作出了在2017年實行普行政長官的“決定”。而《澳門基本法》則因為沒有這一款的規定,因而主要還是依據附件一的規定,循序漸進地進行政制發展。而必須指出的是,《澳門基本法》第四十七條對澳門特區行政長宮產生辦法的規範表述,既可以是選舉(包括直接選舉和間接選舉),也可以是協商。現在所實施的由具有廣泛代表性的行政長官選舉委員會選舉產生的辦法,是採用了“選舉”中的間接選舉的部分,而沒有採用基本法規定表述中較為保守的“協商”。當然,日後倘條件成熟,澳門各界人士有共識,而香港特區實行行政長官普選後的情況良好,也不排除將會參考香港的做法,實現普選行政長官。但是,並沒有確切的時間表。

為何澳門沒有這“第二款”?澳門基本法起草委員會委員,憲法學權威蕭蔚雲教授在《一國兩制與澳門特別行政區基本法》一書中指出:因為在起草《澳門基本法》的過程中,澳門基本法起草委員會政治體制專題小組認為,《香港基本法》中有這樣一款條文,是由於這個問題上香港各界存在著很大的分歧,為了協調這一分歧才增寫這一款。澳門的情況不同,大多數人不贊成行政長官由普選產生,而且《澳門基本法》附件一中已包含2009年後可以修改行政長官產生辦法的內容和程序,包含了循序漸進的意思,因此沒有列入《香港基本法》中這樣一款條文。

在此後出版的由不同作者撰著的各種介紹和解讀《澳門基本法》的書籍中,在談到這個問題時,都是採用這個說法。

實際上,行政長官如何產生,涉及到選舉方式問題,即用直接選舉、間接選舉以及直接與間接選舉並用的具體辦法問題。但這還不是最根本的問題,事情的實質是選舉涉及到各個階層的利益,涉及到權力的分配,歸根到底又是為經濟利益服務的。因而在起草《澳門基本法》的過程中,雖然確有一些人士主張行政長官由直接選舉產生,但大多數意見卻認為應由間接選舉產生,因而關於選舉方式的爭論在澳門遠不像香港那樣激烈。

因此,澳門特區行政長官經由普選的方式產生,《澳門基本法》確是留有此空間,不是不可行。但必須待到澳門特區的民主素養及公民意識發展成熟,主流民意也贊同普選行政長官,經過“五部曲”的程序,由全國人大常委會主導,是可以循序漸進地實施。但在目前,全國人大常委會尚未就此定出時間表和路線圖。

二、澳門特區根本沒有普選立法會的法律依據

受到香港特區即將實施“雙普選”的影響,澳門特區也曾有一些反對派朋友提出了“雙普選”的訴求。但經過前些時間進行的政制發展,人們都認識到,《澳門基本法》與《香港基本法》在選舉議題上的規範,是存在著顯著的差異的,亦即香港特區有著“雙普選”的行政長官或有進行普選產生的前景,但澳門立法會議員卻不存在著普選產生的可能性和可行性,因為基本法沒有此規定。因此,曾經熱烈鼓吹“雙普選”的朋友,此後都改口為爭取普選行政長官,而不再提出普選立法會的訴求。但一個“反離補”運動,這些朋友卻又拋棄其理智的態度,在要求普選行政長官的同時,再次提出普選立法會的訴求。用魯迅先生的一句名言來說,就是“沉渣泛起”。

其實,經過2012年底開始進行的政制發展,已經很明確,無論是《中葡聯合聲明》,還是《澳門基本法》,都沒有立法會可以經由普選產生的法律依據,反而是其中《中葡聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》第三部分規定:“澳門特別行政區立法機關由當地人組成,多數成員通過選舉產生。”而《澳門基本法》第六十八條第二款也規定:“立法會多數議員由選舉產生。”

而《香港基本法》第六十八條則規定:“香港特別行政區立法會由選舉產生。”立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標。《中英聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對香港的基本政策的具體說明》第二部分則規定:“香港特別行政區立法機關由選舉產生。”

這就確定了澳門特區立法會議員的產生方式,仍然存在非選舉產生亦即行政長官委任的部分;即使是“多數由選舉產生”,也並未明指是“普選”,因而還繼續保留間接選舉產生的部分。要改變立法會議員產生的方式,這就不是全國人大常委會主導以“五部曲”進行修訂基本法附件二的範疇,而是要修改基本法的本文。而按照《澳門基本法》和《中華人民共和國立法法》的規定,修改基本法本文的職權在於全國人大,不是全國人大常委會。而且其所需程序比政治發展的修訂附件一和附件二更為嚴謹得多。

實際上,按照《澳門基本法》第一百四十四條規定,基本法的修改權屬于全國人民代表大會。基本法的修改提案權屬于全國人民代表大會常務委員會、國務院和澳門特別行政區。澳門特別行政區的修改議案,須經澳門特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意後,交由澳門特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。基本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前,先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見。基本法的任何修改,均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。

然而,單是中國全國人大修改基本法,還不足以完備,還須修改《中葡聯合聲明》,這就決定了這並非是中方單方面的事情。而偏偏澳門立法會議員不是經由普選產生,就是葡方要求的。實際上,在中葡談判中,中方是准備參照《中英聯合聲明》的表述,寫上立法會議員通過循序漸進,逐步實現普選的,但遭到葡方的反對。葡方的理由是,一方面,在法制上,《澳門組織章程》規范立法會議員並非全部直選產生,有委任和間選議員的部分,澳門回歸後也應延續此政制模式;另一方面,在實務上,鑒於當時剛由聯合提名委員會提名宋玉生、歐安利等葡裔居民為立法會議員候選人,並借助華人社團的力量得以當選的事實,擔心人口不多的葡裔居民,將難以透過直選進入立法會,因而希望能保留委任和間選議席,為葡裔居民參政留下回旋空間。

這得從1976年的前澳葡第一屆立法會選舉,及1980年的第二屆立法會選舉之時說起,當時“選舉法”規定只有葡籍居民才具有立法會的直接選舉的選舉和被選舉權。而在當時,由於葡國剛發生“四‧二五革命”,受到葡國本上政治的影響,澳門的土生葡人的思想十分活躍,政治活動也十分頻繁,其中有一派思想左傾的葡人聯名簽署,要求葡國政府將澳門交還給中國。由此,激發了思想右傾的另一部分土生葡人的強烈反彈,而這部分人占澳門地區土生葡人的大多數。由此,澳門土生葡人分成了幾大派,分別成立了“公民協會”、“自由協會”、“民主協會”等幾個政治團體,這些政治團體分別與葡國本土的政黨掛了鉤,甚至是“一個組織,兩個牌子”地成了與其掛鉤的葡國政黨的澳門支部。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。