陳觀生

近期，本澳閒置土地問題再次引起社會關注。今年來，政府多次宣佈一些閒置土地的批給失效，一些批給土地即將或者已經超過發展期限，但政府官員稱，不是立刻“第二日收返土地”，因此特區政府早前宣佈的 22幅閒置土地到目前為止一幅都未收回。相對於本澳社會對閒置問題的關注，政府的處理讓人感覺是“急驚風撞著慢郎中”。

“急驚風”心態源於利益訴求

澳門地稀人稠、房價高企，土地問題可能是澳門政治經濟領域最重要的問題。近年來，閒置土地的處理問題已經成為澳門社會其中一個炒得最熱的話題。不僅政治人物鍥而不捨地追究追問、政府左支右絀地解說回應以及媒體繪聲繪影的報道，甚至一般百姓茶餘飯後也不忘針砭一下背後的陰謀論，又或者“沙盤推演”一下將來收回的土地能否惠及社會。

特區政府於2009年開展清點全澳閒置土地工作，於2011年3月經點算113個未完成發展土地並進行分析，認定其中48幅土地的閒置，屬可歸責於承批商，該48幅土地其中12幅位於澳門半島，36幅在離島，用途涉及酒店、工業、住宅等。2012年2月，土地工務運輸局局長曾透露，該局的土地管理廳已對48幅閒置土地個案全面完成調查報告。

今年3月，行政長官崔世安在《施政報告》中表示，48幅閒置土地中有22幅已進入宣告失效程式的最後階段。至今政府已分五批共回收18幅閒置土地，總面積達57,000平方米，三幅位於澳門半島、15幅位於離島，當中不少為工業用地。當局指土地承批人並沒有按照合同規定的期限內發展，根據《土地法》相關規定，對土地批給宣告無效。

正當大眾對政府重拾信心之際，政府官員突然表示，48幅可能歸責承批人的閒置土地中， 16幅因某些原因不納入宣告失效範圍內，因此會被「放生」，一時令社會譁然！運輸工務司司長辦公室發出消息稱，這 16幅已經完成處理的土地，政府是按照程序經法律分析，並展開法律聽證程序後作出決定。政府解釋的原因主要有3個情況，分別是政府未能及時提供規劃條件圖、政府沒有回覆承批人申請的項目，以及政府未有與承批人完成項目的手續。以路氹城主題公園項目為例，政府解釋當時計劃興建直升機場和職業培訓中心，需要借用承批人土地，令到承批人項目未能發展，認為政府有責任。

本澳土地資源彌足珍貴，卻有大批土地長期閒置，澳門社會對於閒置土地的心態，就如“急驚風”。一方面，在閒置土地的問題上，澳門社會和媒體的關注度很高，但另一方面公衆所能獲取的資訊混雜不堪，給人的感覺是政府避重就輕，對於閒置土地涉及多少面積、如何處理及進展情況等市民關注的問題，諱莫如深。

這種“急驚風”的心態，深層的原因基本可歸結為利益訴求。首先，澳門這塊彈丸之地，被稱為“東方的拉斯維加斯”，她依靠龍頭產業——博彩業，從寂靜的小城逐漸成為繁華的國際化都市。受到外來投資資金的湧入，近年澳門樓市越來越熾熱，樓價上漲速度明顯加快，樓價逐漸超過市民的承擔能力，一般市民只能期望透過政府公屋實現“上樓”夢。在土地資源十分缺乏之下，政府公屋也“巧婦難為無米之炊”，閒置土地就成為民間和政府共同瞄準的目標，整個社會希望政府雷厲風行處理閒置土地，解決居民對住屋和公共設施的需求。其次，這些閒置土地相當部分業權人被社會或有意見認為有“鑽”法律漏洞的嫌疑，以各種理由拖延發展，坐等土地升值。澳門經濟發展後，土地有價有市，優質地段買少見少，以前看起來不值錢的東西，現在價值上升了幾倍甚至數十倍，其獲益引起社會側目與妒忌、質疑等，希望政府對其閒置行為有所處罰，甚至將其收歸之後令公眾享受當中利益，符合大眾的心理期望。第三，大量閒置土地的存在，除了法律的不完善，政府行政工作“甩漏”也是重要原因。既有當局解釋的由於區域、路網、交通和綠化規劃及新城規劃等原因使相關土地未能發展；也有當局大多沒有及時採取適當措施，有些土地在閒置多年後要求更改用途而獲准，又或者將原土地歸還政府但又可獲批給另一幅土地。亦有政府在處理閒置土地時有不規則行為等。過往種種行政方面的疏忽令政府成為社會批評的箭靶。如能透過亡羊補牢的措施，將這些長期處於閒置的土地及時有效收回，可為興建更多的公共設施以及社會經濟發展等提供更多有效資源，或讓社會舒緩對行政過錯的怨氣。

“慢郎中”或有難言之苦

運輸工務司司長羅立文稱，上任至今 10個月仍然未有 1塊閒置地能收回。據運輸工務司司長辦公室透露，已宣告批給失效的 18幅閒置土地中，政府至今收到 6個土地承批人提出的聲明異議，政府亦收到 4份法庭通知，當中 1個個案是同時提出聲明異議和提出司法上訴。辦公室稱，雖然政府仍要面對法律訴訟，或會影響整體處理閒置土地的步伐，但政府必定會以全澳整體利益為依歸，做好收回閒置土地的工作。

有房地產業界人士建議行政當局與土地承批人合作發展閒置土地，興建一定比例公屋，相信較“打官司”更為有效。羅立文稱，在法律許可的情況下，“可以做的會做，不能做則不會做”，他透露，有向每一位曾與他會面的商人提過“有合作空間”，只是合作需要在法律許可的情況下做。

由此可見，特區政府在處理閒置土地問題上，遇到的最大難題就是法律訴訟。有法律界權威人士曾經在傳媒上撰文，就此進行了分析。

其分析指出，首先要明確閒置土地的法律定位。該文指出，甚麼是閒置土地、澳門究竟有多少幅閒置土地、究竟如何判別土地是否閒置、誰來判別閒置土地、土地閒置的後果是甚麼等等，不僅一般市民弄不清楚、似乎政府和政治人物都難以說清道明。假如連甚麼是閒置土地、如何判別閒置土地等基本問題都未能說明白，就把焦點轉移到閒置土地的處置（沒收）、用閒置土地建公共設施等問題上，邏輯不是有點顛倒嗎？

該文說，直接追問甚麼是閒置土地可能很容易就找到答案，任何一個對閒置（或其外語對應詞）的語義有基本認知的人都可以根據其自身的語用習慣意義相近的詞語配搭而給出諸如以下解說：閒置土地就是被投閒置散的土地；閒置土地是閒而不用的土地等。然而，這樣的答案對於希望借助法律解答問題的人而言並無助益；這樣的回答很容易引來不斷的追問或問答循環。它既不提供穩定的判別標準，也不提供解決方案。

該文認為，對於閒置土地是否法律術語的問題，答案非常清楚：不是！祇憑這一詞語並不能鏈接到澳門現行法中的任何制度和規範，更遑論找出處理問題的方案。

閒置土地問題之所以讓公衆覺得摸不著頭腦，正是因為在公共話語和政治話語中，言說者企圖以並不嚴謹的“閒置土地”一詞直接代入非常嚴肅而且影響權利義務關係的法律話語中，使人分不清一般言說、政治言說與法律言說。在一般話語和政治言說中，閒置土地可以是任何沒人使用的土地（不管其屬於誰，使用規則是甚麼），於是，既有人認為只有幾十幅閒置土地，也有人認為有一百多幅閒置土地，甚至有人認為有三百多幅閒置土地。

該文認為，社會上討論閒置土地的問題不是為了要對澳門的土地進行分類或製作圖冊，而是希望通過這樣的界定讓政府收回土地（也就是利益訴求）。可是按法律規定，閒置（不使用、不開發）的土地不一定應被收回，應被收回的土地也不一定就是閒置（可能是其他違反法律或合同的情況，例如不繳付租金）。

其次，明確閒置土地的界定標準以及閒置的成因。由於現在社會上討論的所謂閒置土地絕大部分都是在特別行政區政府成立以前批出的，所以在2013年《土地法》（下稱新土地法）制定前界定那些土地可以收回所依據的主要仍然是上個世紀八十年代制定的《土地法》（下稱《舊土地法》）。按照該法律規定，收回已批出土地的制度主要有兩個：失效與解除，而其所涉及的主要條文也只有兩條（分別為第166條與第169條）。這兩個條文，前者主要處理不利用或逾期利用，後者處理其他嚴重違反合同義務的情況。社會討論所謂“閒置土地”的焦點是在土地不利用或逾期利用，即第166條的情況。按照這個條文內容：1.如未經批出當局同意而將批出地段用於與許可有異的用途，又或發生任何下列歸責於承批人的情況，則長期租借方式的臨時批出即告失效：a)沒有在合同訂定的各個期間及期限內利用的有關地段，又或在合同未有如此載明時，逾越第105條第3款所指的加重罰款繳付期仍為未為之；b)中斷利用地段的時間超過對該利用所訂的完成期限的一半。2.都市性地段或具有都市利益地段的臨時租賃，倘有上款所指任何情況之一，又或在禁止轉租或未經預先許可的情況下轉租，即告失效。

但是，法律規定，在承批人提出理由，而理由被當局接納後，其利用過程中的若干行為不遵守期限或整個利用超過了法定（第105條第3款）利用期或約定利用期（第105條第1款），均不會導致第105條第3款和第4款的後果（即罰款或不中斷期限的計算）。正是由於有接納這個機制，承批人所提出的理由可以是各種各樣的，包括經濟大環境、人力不可抗拒的事件、個人方面的原因等等。還有天災、罷工等所謂不可抗力原因自然就不能歸責到承批人頭上；行政當局違法作為或不作為而使承批人無法利用當然也不能歸責於承批人；可是如果承批人自己的經濟能力有問題或對市場判斷有問題，則不依期利用就可歸責於承批人。

第三，過去行政當局的自由裁量空間較大，現時較難追溯。實際上，上世紀制定的《土地法》之所以賦予當局如此大的裁量權，是因為當時澳門的經濟環境並不富裕，都市發展所需的資金也不容易籌措，所以讓政府有足夠的彈性與承批人協商可能才是最符合公共利益的。只不過後來社會環境迅速變化，這種裁量權才轉化為不法官員貪汙的入口。

該文認為，從以上分析可見，土地應予收回或不應收回是有法律標準的，無論在舊《土地法》還是新《土地法》框架下都有標準。所以根據這些法律標準，應收回的土地要收回，不應收的土地絶對不能收回，不可能有所謂的“‘放生’閒置土地＂之說。所謂閒置土地的概念並不準確，只會構成話語混亂。真正的問題是土地在甚麼情況下可被回收。對於利用期已過，承批人完全沒有動作的情況當然要收回。對於利用期未過以前，承批人已提出理由，當局又已在新《土地法》生效前接納其理由的情況，應按接納的協議辦，若再有違反，方予收回。在新《土地法》生效前，對於沒有提出理由，但明顯由於不可抗力或行政當局過錯而導致的逾期，要考慮撇除這些理由後有無逾期方可決定是否收回。

在新《土地法》生效後，承批人只能以不可歸責作為其逾期利用的理由，而且要主動向行政當局提出申請，在其提出申請後，行政當局有義務回覆是否接受其申請。如行政當局發現是其過錯引致土地未能按期利用，當局不應該隨便啟動收回程序，否則其行為就是自相矛盾。

然而，個案還遠比想像中複雜，所以不論是政府（就算是有法律團隊）還是承批人，在判別土地應否或會否被“收回＂時，都會遇到一定的困難或者不確定性。要作出正確的法律判斷並不容易，但並非不可能。

這位法律界權威人士的分析，可以從中窺見當局在處理閒置土地問題時，其“慢郎中”表現確有難言之處，一是過去法律不完善，超出了立法者的預計；二是過往行政裁量權過大，加上當時澳門的經濟環境級社會環境與今日相當不同，行政“甩漏”不少，甚至裁量權轉化為不法官員貪汙的入口；三是界定標準複雜，每個個案還遠比想像中複雜，單是政府要搞清楚有多少閒置土地就花費很多時間，要完全成功處理閒置土地問題，任重道遠。

土地雜症“病去如抽絲”

本澳土地閒置的原因十分複雜，不過歸納起來主要有幾個：第一，土地的迅速升值，讓囤地的開發商有利可圖，他們可以等到土地升值後再開發或者轉讓，發展商有囤地的利益驅動。 第二，有一部分土地從沒有開發技術和資金的開發商手中倒賣（法律上叫轉讓）或者土地抵押擔保過程中，出現很多扯皮的官司，法律關係不清楚，導致這些土地無法開發，因為誰也不願意在法律關係不清楚的土地上投入資金建房子，於是土地就一直這樣閒置著。第三，還有一部分是政府的原因，如規劃的修改，需要在土地上增加市政道路等等，這些土地往往一拖就是幾年，造成巨大的浪費。第四，在資本市場中，對於房地産開發商有一個土地銀行的概念，土地儲備越多，公司價值和上市市值就越高，因為衡量房地産公司的價值，不光有利潤指標，還有NAV估值法。這鼓勵上市和即將上市的房地産開發公司大量增大土地儲備，從而造成有些開發商土地儲備大大超過開發能力，這也是形成囤地的一個重要原因。有房地產商指出，囤積土地的道理其實和囤積糧食是一樣的，土地囤積越多，市場上房子的供應量就越少，房價就上漲得越快。房價上漲得越快，土地的價格就上漲越快，“地王”的現象就會越來越多。這樣反過來更加刺激房地産開發商去囤地，而不是建房子。市場上有種説法是“建房子的不如倒地的更賺錢”，“養雞的不如倒蛋的”。如果市場囤積土地越來越多，市場被扭曲後，養雞的就會越來越少，倒蛋的就會越來越多，也會出現一部分房地産開發商兼做養雞和倒蛋兩樣事情。

可以說，本澳處理土地閒置問題就如治療奇難雜症，需要“病去如抽絲”。就是病好完全好是一件很花時間的事,病不能一下子就痊癒了,就像從緞子裡抽絲一樣,很痛苦很漫長。

首先，處理土地閒置問題涉及大量的法律訴訟問題，因為這些土地的業權人不會輕易放棄利益，當中的法律爭論及法律程式又千絲萬縷，所以必須有著痛苦漫長的思想準備，去應對面臨的大量閒置土地法律訴訟。

其次，清理閒置土地實際上也是維護法律的尊嚴。自去年《土地法》、《城規法》和《文遺法》生效後，政府的執行未如理想。運輸工務司司長羅立文表示，根據土地法，所批出的土地大部分發展期限是 25年，到期後不能續期，至於會否收地則要視乎其他程序。羅立文強調，土地發展到期後是不能續期，不是立刻“第二日收返土地”，因此特區政府早前宣佈的 22幅閒置土地到目前為止一幅都未收回。

第三，政府對於閒置土地的規劃應該有長遠的考慮。本澳需要更多土地來興建公屋和公共設施，政府往往以「冇土地」來推搪。有意見認為，政府手上可以利用的土地不多，但閒置土地的處理將陸續為政府帶來一定的土地儲備，在實事求是評估之下，規劃未來一定年期能供應多少土地，從而能夠推測可建設的單位數量，令市民知道會有公屋單位持續供應，才能使公眾放心。而對於市民公佈閒置地資料的訴求，特區政府亦不能以擔心「影響承批人商譽或因此引起司法訴訟」為由，「按原則辦事」、「依法處理」。而是真正以市民、全澳整體利益為先，實現陽光政府承諾。