陳觀生

立法會主席賀一誠日前在立法會傳媒春茗時表示，回顧立法會過去工作遇上較大挑戰和困難，社會不斷變化，歷史遺留及各種深層次問題引起的利益，訴求的多元，民意的多變和分歧，使立法會面對的工作更錯綜複雜，儘管立法會盡力回應社會訴求，但仍難以平衡社會各方的要求和期望，效果仍強差人意。賀一誠雖然是從整體上回顧立法會工作的困難，不過近期發生了因海一居土地批租到期而被政府收回的事件，社會對於已經實施了近2年的新土地法出席了一些爭議，賀一誠的說法正好可看作是對事件的一個回應。再往前追溯，本澳過去只是遵照葡國法律就行，回歸後隨著本地立法逐漸增多，加上一系列標誌性社會事件已經在本澳立法進程中烙下日趨鮮明的民意痕跡、顯出日益強大的民意力量。在民意力量日益強大的年代，如何在民意訴求和法制理性之間作出適當的取捨？將是今後本澳立法工作的難題。

立法需符合大多數人利益

賀一誠還表示，立法者最大的工作是制定符合大部分人利益的法律。他指出社會有不同需求，利益受損者肯定要求修法。他表示，如果法律對大部分人有利，只對部分人沒利益，就是符合大部分人利益的法律。

從技術上說，立法是一項專業性很強的活動，因此需要專門的機關起草、審議和頒佈。但是，這只是解決了“怎麼立”的問題；更重要的還在於“立什麼”。要解決這個“立什麼”的問題，應該通過各種有效方式，最大限度地廣泛集納民意，以主流民意作為立法的依據。如果不重視在立法中汲取民意、民眾的訴求在立法中得到回應，那麼所謂的科學立法、民主立法也必然被打了折扣。

進一步看，在立法中反映社會基層的呼聲和願望，實際是崇尚法治與敬畏民意的體現。一方面，在立法中尊重民意是一種政治智慧，也是一種執政本領。對於執政者來說，拒絕傾聽民意，無異於自取滅亡。英國哲學家洛克在《政府論》中指出，政府源於人們的契約，政府的目的在於保障生命權、自由權、財產權，為人民謀福利。可見，要想得到公眾的認同，必須通過公開透明、民主互動的方式，讓公眾參與公共決策。具體到立法而言，立法者以人為本的立法理念和格外注重民意訴求的舉措，是萬萬不可或缺的。另一方面，法律本身就是民意的體現。對人民負責往往是通過對法律負責的形式體現出來的。有學者指出 “敬畏民意，就要崇尚法治，法律要以民意為基礎，是人民意志的集中體現。離開法治對待民意，就有導致民粹主義的危險；離開民意對待法治，則有導致精英主義的危險”。

《大學》曰：“民之所好好之，民之所惡惡之。”引申到立法層面看，任何制度和法律最終表現為人與人之間的行為關係，即它需要以人為物件並通過人去實施。當這些制度和法律能夠表達民意、代表民意時，這些制度和法律就能得到人民的認同、擁護和支援。推行這種制度和法律所付出的社會成本就會減少到最低限度，以最低的社會成本獲得最高的社會效率。

但是，“民意”一詞在現實生活中則是被最為廣泛使用同時也被高度濫用的一個詞彙。因為大多數人在使用“民意”一詞時，與“公意”、“眾意”、“民心”不作任何區分。“民意”就一般詞義而言是指人民的意願。在現代的政治合法性的話語中，民意系借用人民的自由表達而成為一種公眾的意見，而這種公眾意見在代議制度下需要被民意機關中的議員和政治家認真傾聽。

以這些標準來回顧審視本澳新土地法的立法過程，賀一誠的說法也點出了當中的關鍵。翻查傳媒報導，回歸以來，本澳經濟和社會不斷發展，城市空間格局發生較大變化，回應民生的社會建設用地需求亦日益增加。隨著賭權開放，旅遊業蓬勃發展，也帶動了不少大型建設和旅遊項目的投資。然而，面對境內有限的土地資源，如何有效開發、分配和利用，是政府重點研究工作之一，也是社會各界十分關注的問題。

當時本澳社會主流民意，在發生了歐文龍貪汙案之後，對於新土地法的主要訴求，是土地的分配、批給和置換的條件，土地批給的程序，溢價金訂定的標準，批給後更改土地用途，轉讓土地批給，逾期利用土地甚至將土地閒置或荒廢等問題，而沿用了三十多年的《土地法》已不能有效配合現時澳門特區的發展。對此，經過一段時間的立法過程，立法會2013年通過了第10/2013號法律《土地法》，其主要修改是完善土地的批給制度，提高批給程序的透明度，修訂土地溢價金的訂定標準，加強對土地利用的監察和對逾期利用的處罰，遏止非法佔用土地的行為等。

在新土地法立法前後，中央提出了打擊閒置土地的政策，本澳也存在一方面全澳居民爭搶公屋資源，而政府苦於無地建屋難以應對龐大公屋需求；另一方面，卻有不少的逾期利用土地甚至將土地閒置或荒廢，凸顯了本澳土地資源的不合理。所以新土地法力爭透明化和確保政府的權力在有制度和規範下運行，以及做好閒置土地的處理工作，解決現在土地緊缺下，居民對住屋和公共設施的需求。新土地法基本達到了賀一誠說的“制定符合大部分人利益的法律”要求。

要求修法者多因自身利益受損

近期發生了海一居引發的臨時土地批給期屆滿的樓花問題，海一居土地批租到期而被政府依法收回，海一居樓花小業主發起了多次維權行動，令新土地法成為社會關注的熱點。

新土地法第 48條明確規定臨時批給土地不可續期，規定並適用之前的臨時批給。據土地工務運輸局官員指出，土地的租賃期一般為25年，土地利用期必定少於土地租賃期，按照新土地法，若土地發展期的延誤不歸責發展商，政府可以延期，但仍不能超過土地租賃期，若租賃期屆滿未完成利用，運輸工務司司長羅立文已表明需依法啟動批給失效程式。土地工務運輸局官員又解釋，新舊土地法同樣規定臨時批給土地在完成利用後才具備條件轉為確定性，舊土地法規定業權人可以申請續期，新法只是改為自動續期；另外，新法明確臨時土地不得續期，但未轉為確定批給的土地，在舊法中同樣不能續期。

海一居樓花問題是新土地法實施後爆發的較大規模涉及臨時土地批給期屆滿的事件，事件之初就有不少聲音提出修改新土地法，包括相當多是屬於過往支持政府的立法議員，一時引起社會極大關注。

在這些提出修法的聲音中，基本可以分為2種情況。一是樓花的接盤者，他們大多是在樓花炒賣了幾手的最後接盤者；二是擁有臨時批給土地的部分發展商。

樓花的接盤者主要擔心的是其利益受損，在他們接盤之前幾手的炒家已經獲利離場，最後的接盤者本來也預計在收樓之後獲得理想物業或收益（其實有些只是付出幾十萬元樓花首期及部分銀行利息，而收樓後的物業價值最少過千萬），但無論是政府官員、部分建製派議員、甚至以往反對政府較多的民主派議員，均認為有機制保障樓花小業主的利益。

專門就海一居事件說明政府立場的行政法務司司長陳海帆表示，政府的立場和觀點好明確，短期內不會主動提出修法。陳海帆重申，她與特區政府均尊重議員的意見，但現階段不清楚議員計劃提案修法的內容是什麼，若有議員提案交到立法會，行政長官會與她審視提案的內容再決定。

立法會主席賀一誠認為新土地法嚴謹、有制衡行政裁量權的作用，新、舊《土地法》均規定臨時批給不可續期，修法與否應取決於澳門全體利益，相信現時有法律空間處理海一居小業主問題。海一居所在土地於一九九○年批出，期限為二十五年。賀一誠指出，許多土地都在回歸前的過渡期按《中葡聯合聲明》批出，並將於近一、兩年到期。現時個案牽涉到小業主，有感法律上有空間及先例可處理，在保護受損失的小業主情況下，不改動法律原則、保護法律基礎是最重要的事。相信只要政府處理好現時浮現的問題，接下來的個案可迎刃而解。

屬於工聯的議員也不支持修法，議員關翠杏認為，新舊土地法均規定土地發展期到期後，政府可以收回土地，相信即使涉及政府修改規劃，但批地使用期限具有 25年，亦不會是獲得批給後立即出現修改規劃導致未能發展。議員李靜儀稱，社會最關注若果土地法修法後，對處理閒置土地會否更嚴謹，但現時看不到社會有很大聲音要放生處理所有閒置土地。

民主派議員吳國昌、區錦新認為，新土地法已有機制收回未完成發展的臨時批給土地，保障樓花小業主權益。他們認為，根據新土地法，當土地批給宣告失效後，接受按揭土地的銀行可免公開招標獲批土地繼續完成相關計劃，已購買樓花的小業主則在合約同樣條件下，取得所購單位。若有關按揭銀行放棄申請，政府亦可將土地重新公開招標，並要求按原來計劃發展和履行樓花合約，政府依法收回土地與保障小業主權益兩者間並不矛盾。吳國昌、區錦新又認為，發展商若明知在土地批給期限內無法完成土地發展仍出售樓花，屬詐騙行為，發展商應承擔一切的法律和經濟責任。

提出修法的聲音，被社會質疑是擁有臨時批給土地的部分發展商，借海一居事件“挪火為自己煮食”，令政府收回閒置土地的政策破功；不支持修法的議員，主要是擔心修法將變相“放生”其他閒置土地。據土地工務運輸局官員透露，類似海一居的個案現時有 3個，業界估計利用期即將屆滿的土地涉及 5,000多個單位。但其他的閒置土地就還有不少，再早之前，政府公佈16幅不被宣告批給失效土地，已經引起社會譁然，如果再變相“放生”其更多閒置土地，特區政府承受的壓力必然比海一居事件大得多。

而特區政府界定海一居事件不符合新土地法中的公共利益，不能豁免招標。廉政專員張永春指出，特區政府曾諮詢廉署意見，新土地法中的公共利益並非包含任何性質的公共利益，而是有特定要求和限制，例如有利社會發展，故廉署的法律技術意見認為海一居事件不符合新土地法中的公共利益條文。

就新《土地法》修法爭議，行政長官崔世安早前已經表示，新土地法2014年3月1日起執行，歷史過程中發生過修法和用行政處理，運輸工務司司長羅立文已強調最重要原則是依法辦事，整個特區的核心價值是依法。

崔世安稱，如果有議員提出修改土地法，特區政府會配合議員，政府有既定程序處理，經過研究會正式覆函。他指出不論特首或司長，都需要依法，不能因為某一件事而超越法律，有分歧時應透過司法程式處理。崔世安又稱，不論官委、直選和間選，在他的眼中都是議員，他不評論議員的工作，重申保護公眾利益前提是依法。

崔世安表示，政府已表態不會主動提出修改土地法，會等待議員提案後，政府必須尊重，並按相關程序作出配合。他稱，政府目前所起草的法案過程中，必定有不同的諮詢，他不評論新土地法有否問題，但政府必定按照現行法律規定宣告相關土地失效，作為行政長官不敢說任何國家地區一條法律會完全完美，目前特區政府會切實執行法律。

因此，賀一誠所說的“法律對大部分人有利，只對部分人沒利益，就是符合大部分人利益的法律。”新土地法的立法或者就是其中之一。

民意多變更需立法協調不同利益

往前追溯，本澳過去只是遵照葡國法律就行，回歸後隨著本地立法逐漸增多，加上一系列標誌性社會事件已經在本澳立法進程中烙下日趨鮮明的民意痕跡、顯出日益強大的民意力量。在民意力量日益強大的年代，如何在民意訴求和法制理性之間作出適當的取捨？

歷史已經證明，每位公民都能投票表決立法的古希臘時代，雖然輝煌一時，但由於理性匱乏、決策低下、狂熱騷亂等弊端叢生，很快便如流星般逝去了。此後，在西方政治土壤上發育出的代議制民主，成長為人類社會普遍採用的民主模式，在這一制度框架下，立法的起草、修改等等，也逐漸成為專家學者等精英人士的專業性、職業性行為，而不是一場混亂無序的“大眾運動”。由“立法精英”負責立法的具體制度設計，不僅能夠克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等問題，更重要的是，深諳法治理念、具備知識素養、富於立法技巧的“立法精英”，能夠對狂熱、盲目的民意作出冷靜、睿智的判斷，並在立法中理性、審慎地予以體現。

顯然，“立法精英”在技術層面負責立法設計，普羅大眾在參與層面表達立法訴求，議會機構在決策層面進行立法表決，是代議民主體制下的合理立法模式。不過，當“精英”過度控制和壟斷立法過程時，民眾參與立法的通道很可能被堵塞，民意也有被忽視、遮蔽的危險。在“大眾立法”與“精英立法”之間，依然存在著內在的衝突。一方面，民意的形成在很大程度上依賴于資訊的充分披露、思想觀點的自由交換以及媒體的獨立公正，在這些條件付之闕如之時，真實民意的形成往往被遮蔽和阻塞。並且當民意不能夠有效透過公眾參與被立法吸收時，立法就難免會受到民意的諸多質疑和挑戰。另一方面，“立法精英”若徑行依據民意展開立法，則極有可能脫離社會實際；若置民意於不顧，則會面臨“冒天下之大不韙”的情勢。因此，在正視立法需要“精英”具體運作的同時，如何使民眾的立法話語權擴張到極致，仍是立法民主所面臨的首要課題。

近年來，本澳立法過程中的利益博弈現象已愈演愈烈，立法會有不同利益持份者博奕。近期要求修改《土地法》的爭議正是這種現象的明顯實例。有學者認為，修法要體現多數民意,也要在反映不同程度、不同時期的多數民意時,保持法律內在邏輯的一致，但對民意應尊重但不應盲從。正如賀一誠所說，修法的最終目的是要對澳門整體有好處，事實越辯越明，當所有事情都明白清晰後，政府和立法會將採取應有的措施。

前文所述，本澳新土地法符合大部分人提高批給程序的透明度，加強對土地利用的監察和對逾期利用的處罰的民意；而近期要求修法保障樓花小業主利益，甚至地產業界要求鬆綁《土地法》，統一放生閒置地，也是攜帶民意提出訴求。特區行政當局與立法機構應構築起有效表達、準確評估、合理篩選民意的科學機制，並在代議機構、“立法精英”和普通民眾之間形成互相制約。如此，民意才會真正成長為推動立法的健康力量。

眾所周知，本澳回歸16年以來，經濟高速發展，利益分化已是事實，就不同的利益訴求而言，多元化社會正在逐步形成，如何對不同利益、不同意見進行整合與協調，則是立法與行政的關鍵課題，只有通過完善本澳整體法律體系才能更好地協調不同的利益。因為，本質上，法律及其程序相對而言是一個比較平等的機制和過程，法律面前，民眾合法的平等權利能夠得到較好保障。本澳法律體系的完善，正是為了更好地應對這些發展中的新命題。