「賭權開放」本是澳門社會約定俗成的一個詞，並沒有太大的學術講究。望文生義，此一名詞進而又被翻譯成gaming liberalization，使錯謬更甚。其實，「賭權」無論是一變三還是一變六，都當不得「開放」兩字，至多可以叫「放寬」。嚴格說來，只有像拉斯維加斯博彩市場那樣的自由度，才算是開放。從學術上為這個歷史事件選擇一個確切的字眼並不重要，重要的是為這個「群眾選擇」的字眼下一個確切的學術定義。賭權開放的定義應當是：對澳門博彩業全面的市場化改造工程。此項工程的核心目標，是把澳門博彩業由原來的一家企業變成一個市場；這個市場應當是一個集博彩經營市場、產權交易市場及其他要素市場的綜合體；博彩立法的完善與政府治理體制的改革，是賭權開放的關鍵。

以這個定義來理解「賭權開放」，則它就不是個時點概念，而是個時段概念，而且，用以表達這個時段的線段是一條「射線」，右邊帶著箭頭，歷史還在繼續，且任重而道遠。並且，射線的起點也不是2002年，而是更早，至少可以上溯到20世紀80年代初。從這樣的時間概念看問題，本文對賭權開放所進行的歷史梳理，只是一個「中期盤點」，而不是最終總結，因為，澳門賭業的市場化改造事業並未終結，賭權開放仍在繼續。

賭權開放是由一系列的歷史事件構成的，而不是僅由2002年2月的賭權多元化開標那一個事件構成的。從這一系列的事件中演化出的澳門賭業在法律法規、行政監管乃至市場構造等諸多方面的體制變革，構成了賭權開放的階段性成果，同時，也從這諸多方面向賭業市場化的大方向提出了進一步的深化改革要求。

本文將以各個體制側面為線索，對賭權開放的核心內容和主幹脈絡做一個實踐上的回顧和理論上的梳理，並以此為基礎，為澳門賭業的進一步市場化改造，指出努力目標。

一、博彩公共政策

作為一個特殊的產業，博彩業需要特殊的立法，專門的法律。澳門以博彩為主導產業，其博彩立法更為重要。博彩立法包括諸多方面，其中最基礎性的，就是關於博彩公共政策的立法。

博彩公共政策，是一國（地）的立法當局，對其行政當局制定的博彩產業政策所進行的法律認可、法律詮釋、法律補充。由於博彩所天然具有的特殊道德形象和負面社會效應，一個法域，在其行政當局制定出發展博彩產業的產業政策時，需要在立法層面將之非罪化，並對此一立法行動作出一種意識形態性質的公眾解釋。簡單一句話，博彩公共政策，就是立法當局在博彩業的「臭豆腐」與「好吃的豆腐」兩個特性之間尋求平衡的立法工程。

博彩公共政策的核心內容一般包括兩部分：第一，明確承認博彩業是「臭豆腐」——例如，美國內華達州法律強調，博彩業是「無用產業」，因此，擁有賭場、經營賭場、在賭場裏工作、在賭場裏賭博，都不是人的憲法權利。第二，明確指出博彩業是好吃的豆腐——如內華達州法律指出，「博彩業對內華達州的經濟及其居民的福利至關重要」。

澳門的博彩公共政策制定工作，始自上世紀60年代。1961年2月，澳葡政府頒佈了18267號法令，確定澳門為「旅遊區」，並將博彩業定性為「特殊娛樂業」。這可以算是澳門博彩公共政策的起源，但只是宣佈了一個公告，其中沒有「說明書」性質的內容；只宣佈豆腐可以吃，沒解釋為什麼可以吃，也沒明確指出它是臭豆腐。1982年5月29日，澳葡政府通過了6/82/M法律《核准在本地區經營幸運博彩之批給的法律制度》，其中第四條規定：「為著幸運博彩經營之批給目的，以澳門地區為恒久性博彩區域。」20年加了三個字：「恒久性」，但基本內容並無補益。

嗣後，澳門開始醞釀「改朝換代」，由新的立法主體制定的新的澳門大法《中華人民共和國澳門基本法》（簡稱《基本法》）進入澳門法律史，該法在第118條中規定：「澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。」人們一般把澳門《基本法》的這一條作為澳門可以繼續經營博彩業的正宗公共政策依據。然而，「旅遊娛樂業」一詞，無論在名詞語義上，還是產業概念上，或是法律定義上，恐怕都不能與「博彩業」劃上等號。世界上所有的國家或地區都多少有點「旅遊娛樂業」，說澳門僅是根據《基本法》第118條就可以大開賭場，說香港因為其《基本法》中沒有這樣一段文字就不能開賭，根據不足。人們一般忽視了《基本法》中還有一條，即第145條，這一條在澳門博彩公共政策中扮演的角色比第118條可能更重要一些：「根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區的承認和保護。」而1999年10月31日通過的《全國人大常委會關於處理澳門原有法律的決定》，列了一個澳門舊有法律在回歸後不再採用的清單，其中未將上述1982年的6/82/M法律列入「不採用」的清單。這就間接地保證了「為著幸運博彩經營之批給目的，以澳門地區為恒久性博彩區域」這句話，在回歸後仍然具有法律效力——這是澳門回歸後賭業繼續擁有合法性、博彩公共政策具有連續性的更明確更清晰的法律依據。

在此基礎上，在2001年澳門特區16/2001法律《澳門娛樂場幸運博彩經營法律制度》第一章第一條中，終於有了這樣一句話：「促進澳門特別行政區之旅遊、社會穩定和經濟發展。」這算是一個解釋性的文字了，然而，它仍然不是一個令人滿意的、系統的澳門博彩公共政策，因為這只是對制定此一法律之目的的解釋，而不是一個對澳門為什麼要營賭的法律解釋。並且，仍未指出它是「臭豆腐」。

由於澳門立法當局迄今仍沒有為博彩業提供一個明確的、意識形態意義上的產業定性，既不敢毫不含糊地指出博彩業是「臭豆腐」，也不敢毫不含糊地指出博彩業於澳門是「好吃的豆腐」，從而沒有為澳門社會提供一個光明正大地「吃臭豆腐」的哲學口實，使得澳門人，包括學術界和行政當局，在博彩問題上迄今依然採取態度淡化、羞於啟齒、猶抱琵琶、「只做不說」的姿態。

為澳門社會提供一個明晰的、系統的、平衡的博彩公共政策——澳門的博彩立法工作，在這方面應當還有許多事情可做。

二、博彩法律結構

賭權開放後的澳門博彩法律體系，有一個特色：博彩法律文件由兩部分構成，一部分是立法機構制定的法律，如「16/2001號法律」；一部分是行政當局與博彩企業之間簽署的專營合約。後者的篇幅比前者還長。這種通過政府與企業間簽訂合約立法的方式，是專營制的遺產——凡專營必有合約；而專營權是由政府賦予的，因此專營合約一定是政府與專營公司間簽訂的；專營合約於是就成了對簽約雙方，政府與企業，有共同約束力的東西。政府既是立法者又是守法者；而博彩企業，這一本來的守法者，也被這種簽約主體的身份而提升到了「立法者」的地位。這一方面淡化了政府作為博彩法律的制定者、解釋者以及博彩市場的監管者的嚴肅性，另一方面也降低了政府作為一國（地）博彩產業規劃者和博彩體制設計者的靈活性——政府被合約捆住了手腳。

這一制度遺產，已經使澳門成為了一些新開賭國家（地區）在制度設計上的「反面教材」。在2008年的G2EASIA研討會上，一位在香港經營法律咨詢公司的英國人在會上發言時說：「我正在為新加坡政府做博彩立法方面的咨詢工作。我給新加坡政府的一個重要建議是，千萬不要用與博彩企業簽署合約的方式立法。」顯然，他所說的反面教材指的是澳門。

特區政府應當尋求時機，逐漸地改變這種以合約代法律的立法結構，從博企手中收回「立法權」。在新的合理的立法結構中，博彩企業的經營權憑證，不管叫「批給」還是「執照」，都只是一張形似獎狀的紙，而這張紙的法律內容是什麼，去查政府的法律而已。

三、博彩企業執照制度

（一）多家專營

澳門博彩企業經營權的憑證，並不是常規意義上的「營業執照」，而叫做「批給」，澳門社會一般稱之為「賭牌」，就其法律性質而言，就是「專營權」（concession）。

政府將某一行業的經營權，以合約的法律形式，專授予某個私人企業，謂之「專營」。眾所周知，專營會導致壟斷，壟斷會導致低效。然而實際上，從世界經濟史上的絕大多數專營實例來看，壟斷與專營的因果關係應該倒過來看——不是專營導致壟斷，而是壟斷導致專營。專營制的產生是因為經濟現實中存在著一些所謂「自然壟斷行業」，如郵政、自來水、電力等。這類行業雖可以企業化經營，但無法市場化經營，專營制便是為解決這個矛盾而發明的。從這個意義上說，簡單地把專營制當作負面的東西來批評並不準確。只有當專營制被錯誤地使用時，才具有負面性；只有當政府把不屬自然壟斷的行業也納入專營制時，專營才成為一種弊端——這恰恰是澳葡政府當年在賭業治理中幹的事。

即使如此，也不能簡單地把當年澳門賭業的專營壟斷當作百分之百的錯誤來批評。160多年的澳門合法賭業史，以1847年為始點，可以看作是一個「正、反、合」三段式的演變。剛開賭時的幾萬人口幾百賭攤、一把豆子一隻碗、分散經營、自由競爭、「幾近匪窩」（鄭觀應語），這可看作是澳門賭業的「正題」階段。在1930年至2002年的70多年的「賭王」時代裏，結束了自由競爭，結束了一盤散沙，實施了公司化專營——這是「反題」階段。而賭權開放，則是「正題」與「反題」的綜合式昇華——既恢復了正題階段的市場競爭，又保持了反題階段的公司化規範經營，從而成為澳門賭業的成熟階段，故可看作是「合題」。如此說來，澳葡政府1930年對澳門賭業的專營化改革，相對於幾近匪窩的混亂狀況而言，不失為是一種改善。當年實行獨家專營是合理的，正如70多年後的賭權開放也是合理的一樣。

1982年的博彩法律把專營公司的數量定為四個，1987年又改為三個——「三」家「專」營公司，字面上就是個矛盾，但這一矛盾在賭權開放前並沒有給澳門賭業帶來多大實質性麻煩。70多年裏，不管法律在字面上怎麼說，專營權一直是獨家擁有，專營權在實踐上一直等於獨營權；久而久之，便形成了與獨家專營相適應的一整套博彩產業體制和監管實踐，其中最突出的，就是政府與專營公司間形成的「委託監管制」——政府通過一紙專營合約，把博彩業的專營權賦予專營公司後，同時將對每間賭場、每位經理人員、賭廳廳主乃至疊碼仔監管的諸多監管權力和責任，委託給了專營公司。專營公司於是便成了澳門地頭上博彩監管的「二掌櫃」。

賭權開放，博彩合約的數量增加了，但每份合約的法律性質仍是專營合約，它的內容中依然包含著專營制的基本制度要素。每家承批公司的法律地位和權利義務，與專營時代並無大異，看上去只是把原來的專營權由六家瓜分了。然而，這一瓜分，卻把原來「二掌櫃」的角色瓜分掉了。一個博彩市場不能有六個「二掌櫃」。隨著「二掌櫃」角色的消失，「委託監管制」便自動作廢，原來由「二掌櫃」來執掌的一塊監管職能，便空置起來形成了監管真空，它既不可能由六家公司中的一家充當「二掌櫃」單獨承擔起來，也不可能由六家切塊分管，而只能由「大掌櫃」把這個監管責任收回去。而近年來的實踐表明，政府尚未做好「管權歸政」的心理準備。因為管權不能及時歸政而留下的監管「兩不管」狀況，引發了監管實踐中的諸多問題，其中最突出的，就是對貴賓廳體系的監管。

賭權開放的目的本是對博彩業進行市場化改造，而「專營」與「市場」在概念上就是矛盾的，在實踐上更是衝突的。

（二）正牌副牌

「賭權開放」放了「兩波」，第一波是「一變三」；第二波是「三變六」。從特區政府的角度看，第一波是主動的，第二波是被動的。這一「被動波」的起因是一個偶然事件：剛剛獲得賭牌的美港合資的銀河公司，合資雙方想分家單幹。在專營制度下，這個原本應是企業的麻煩變成了政府的麻煩：只有一份賭約，分了家，是舍一留一，賭約跟著一家走，還是一頂帽子戴在兩個腦袋上？這要政府拿主意。合資公司，原名叫「銀河」，賭約是與「銀河」簽的。分了家，仍有一個「銀河」在，如果必須舍一留一，邏輯上應當選那家仍然叫「銀河」的公司，而沒有理由舍直就曲，選另一家。然而政府在二者間更為重視的卻是拉斯維加斯老牌的博彩公司，威尼斯人。該公司不但有營賭的豐富經驗，且尤善會展。兩家中舍掉哪一家都是難題。

政府最終選擇了「一照兩家」。一頂帽子如何戴在兩個腦袋上？政府找了個法律藉口來解決這個難題，即特區政府與承批公司間簽訂的承批合約的第75條中的這句話：「承批公司有義務不將批給的全部或部分作轉批給，又或作出以達至相同結果為目的的任何法律行為；但經政府許可者除外。」這本是一句否定性的話，說的是「不准轉批給」，但贅上一句「經政府許可者除外」，就變成了肯定性的，變成了「可以轉批給」，只是需要政府的「許可」。藉著這一有趣的法律由頭，澳門政府成功地進行了一照兩家的管制創新。政府為「被轉批給」的博彩企業的法律身份，起了一個更有趣的名字：副牌。政府最初的想法可能很簡單：特事特辦，找個法律依據，把事情解決。沒想到的是，這個法律依據本身卻衍生出了更大的是非。

政府把經營權批給商家，是「官予商受」的官商關係，而這個法律依據中的「轉批給」概念，卻是一個「商商關係」，是專營公司把自己手中的專營權再轉批給另一家公司，政府在旁僅充當一個「許可」者的角色。於是，「銀河—威尼斯人」公案向另兩家持牌公司發出了強烈的提醒：博彩專營權的權利結構中還包含著一個潛在而重要的要素——轉批給。雖然，這項權利的行使需要政府的「許可」，但現在有了可資攀比的先例，政府既許可銀河轉批給，也就沒有理由不給其他兩家以「許可」。結果，權利平等，利益均沾，另外兩家最終也取得了許可。

銀河「轉批給」予威尼斯人，是兩廂情願，一對一，大家都想分家，誰也不求誰，誰也不欠誰，誰也不需要向另一方付費，而另兩家公司拿到轉批給的許可後，面對著的卻是一個激烈的競爭群體。有競爭就有市場，有市場就有價格，有價格就有支付——轉批給變成了「賣執照」。競爭越激烈，賣價越高，結果，到2006年春天最後一個「單細胞裂變」時，在當時被「自由行」煮沸了的市場條件下，賣執照的價格也走了極端。政府為了解決企業分家難題而找到的這個法律捷徑，演化成了全面的「單細胞裂變」，並最終形成了正牌副牌、「三照六家」的獨特的博彩企業執照體制。

時過境遷，澳門社會在經過一段時間的質疑與議論後，在心理上已接受了這個歷史事實。而從法律上消除「副牌」的概念，需要水到渠成，這將是下一步博彩法律理順工作中應當做的。

（三）「一專多營」與「一樓兩產」

賭權開放所形成的澳門博彩企業執照體制，就市場而言是「多家專營」；就企業而言是「一專多營」。「一專多營」導致了「一樓兩產」；「多家專營」使「一樓兩產」具有了市場破壞力。

澳門目前的六家博彩公司，在經營賭業之外，同時皆經營零售、會展、餐飲、酒店等非賭服務業。而博彩專營批給合約，只是關於賭業的合約，與其他非賭服務業無涉。這就意味著，在同一座大樓裏邊，存在著兩種具有不同法律性質的生意，一種是承批公司依據批給合約所經營的專營性質的生意，即賭場；另一種，是同一家公司經營的自由市場意義上的生意，即其他非賭服務業。這便形成了博彩業「一樓兩產」的二元化財產權體制：賭場酒店綜合大樓的土地是由政府批給的，按專營合約，所有權歸政府；專營公司投資蓋大樓後，大樓內的專營生意部分，即賭場部分，所有權也歸政府；承批公司保有其他非賭部分的所有權；政府將大樓中屬於自己的部分，即賭場部分，「委託」給承批公司去經營，合同期滿後，這一部分須「摳」出來交還政府。

專營，本是為了解決諸如自來水、電力等自然壟斷行業的企業化經營問題而創造出來的一種體制。當一家自來水公司從政府拿到專營權時，在專營合約中會合乎邏輯地規定：由專營公司出資建設的全部廠房、管線和辦公設備等，待合約期滿時，所有權統交還政府。這很正常，也很科學，沒有任何問題。關鍵是，自來水公司是真正「專營」的，除了自來水外別的什麼也不幹。正是因為自來水公司是「一專一營」，所以它的全部財產的所有權也是單一主體的——一切都是政府的。這樣的財產權結構，合約到期上繳政府時，當然就不存在「摳」的問題。而「一專多營」的博彩企業的麻煩是，「一專」部分與「多營」部分共存在一座大樓裏，等合約期滿時，博彩公司只有義務把大樓中的「一專」部分（賭場）的建築面積和用於建大樓的土地交還政府。

「一樓兩產」所製造的麻煩，遠非僅是最終剝離的困難；更大的麻煩是，它從根本上阻礙了澳門博彩業市場化改造的進程。

一個健全的博彩市場，至少應當包括兩個分市場：一是博彩經營市場；二是賭場大樓的買賣交易市場。前者的功能是促使博彩企業提高服務質量；後者的功能是實現博彩資源的優化配置。一個健全的博彩市場，其市場主體應當具有這樣的靈活性：用大樓作抵押以融資；競爭失敗時賣掉大樓以瘦身自保；競爭得勢時吞併別的公司的大樓；企業破產時破產法庭可以拍賣大樓以幫助債權人清產核資；等等。而在澳門現行的賭業財產權體制下，此類交易皆無法進行。澳門賭業產權交易市場的建設，被專營制這個制度障礙卡住了。並且，「一樓兩產」不僅給市場製造了麻煩，也給政府製造了麻煩。一旦有博企出現財務困難，立刻就成為政府手中的刺蝟。

改掉「一樓兩產」，是建立賭業產權交易市場的關鍵；而建立這個交易市場，是澳門賭業市場化改造必須要闖的關。可以考慮把賭場中所有權歸政府的那一部分，或者賣斷給企業，或者出於法律上的可行性和政治上的敏感性的考慮，作一個「可交易性長期租賃」安排。

總之，博彩企業執照制度，是整個博彩法律體系的基石，也是以賭權開放為中心的博彩體制改革的主要對象。以上所述三個問題，即由多家專營導致的監管真空問題、正牌副牌問題、賭場大樓交易市場的建設問題等等，說到底，都是博彩執照問題。本文中討論的許多其他問題，邏輯上也都與博彩企業執照制度的改革相聯繫。博彩業的全面市場化改造能否進行到底，首要地就在於能否在博彩企業執照制度上完成攻關。

四、博彩稅收

稅收，在整個博彩業體制的構建中，具有樞紐性地位。澳門博彩體制的變遷，無論是法律層面還是行政層面，都與稅制的沿革平行演進。1930年澳葡政府之所以要對博彩業進行專營化改造，主要動機就是為了便於收稅。上世紀80年代促使澳葡政府實行賭權「一變三」立法的真實動機，也未必是出於理順市場、消除壟斷、公平競爭的天地良心，更可能的是出於官商利潤分配的算計。

（上）