2016年1月16日的臺灣「大選」再次將民進黨送上了權力的頂峰。民進黨不僅在此次「大選」中贏取了「總統」寶座，也贏得了「立法院」單獨多數，可主導提案修法。新一屆「立法院」會期開始以來，民進黨一直極力推動修訂卻屢屢受阻的「公民投票法」（簡稱「公投法」）提案再次捲土重來，這次很可能如願以償。民進黨為何要大幅修改「公投法」？修改「公投法」對臺灣政治社會與兩岸關系將產生何種影響？

「公投法」內容大翻修

2003年，臺灣「立法院」通過了「公投法」。由於民進黨當時在「立法院」處於弱勢，因此對於2003年版的「公投法」極其不滿，大呼是一項「鳥籠公投」法案。近些年來，民進黨雖然提出過幾次修改「公投法」的提案，但因自身在「立法院」的弱勢地位，最終都無一通過。2016年民進黨剛剛實現完全執政，便迫不及待地提出「公投法」的修改草案。

到目前為止，修改「公投法」提案共有五個版本，分別為民進黨「立委」髙志鵬、林淑芬、陳亭妃、葉宜津、李昆澤所提。雖然這些「立委」在民進黨內所屬派系不同，對所提版本的考量和政治意圖也不盡相同，各個版本的修訂內容略有差異，但是他們所提的主要內容仍有共通之處，主要有三大修改主線。

廢除「公民投票審議委員會」。長期以來，廢除「公民投票審議委員會」（簡稱「公審會」）是民進黨修改「公投法」的重要主張。泛綠的主要提案者認為，在主管機關之外，另設「公審會」，其範圍籠統模糊，造成組織疊床架屋、程式繁瑣及權責不明，而其委員由各政黨按「立法院」各黨團席次比例推薦產生，會造成政黨壟斷該委員會之組成，嚴重違反權力分立原則，有礙民主在民原理之落實，鑒於修正條文第三條已規定公民投票事務統一由選舉委員會主管，基於選舉委員會系社會公正人士組成之合議制機關，由其負責投票事項之審議，即為已足。這次提案中的四個版本都主張廢除「公審會」，具體提法只有細微的差異。

降低門檻。民進黨對「公投法」中提案、連署、通過等各項門檻的限制表示極其不滿，因此主張大幅下修各項「公投」門檻。民進黨主要提案者認為，門檻過髙，有過度限制人民「公投」權利之虞；2003年通過的「公投法」的高門檻之障礙制度設計，阻礙人民落實直接民權的可能，而且對於「公投」提案門檻之不合理障礙，造成了「違憲」及剝奪人民基本權利，完全不符合民主國家的精神。這五個版本大都主張大幅降低提案門檻，下修連署門檻，要求把通過門檻由現行的雙二分之一通過（參與公投人數需達選舉公民人數二分之一，並且有效票數超過二分之一同意）降到簡單多數，且同意票數達投票權人總數25%或有效者過半就可以通過。但對於個別條款之「公投」案，同意票數應達投票權人數的50%以上。

鬆綁「主權條款」。在2003年「公投法」通過之前，泛藍陣營與泛綠陣營針對「主權條款」進行了多次博弈，雖然最終結果並沒有明確規定「主權條款」，但也起到了牽制「台獨」勢力邁向「法理台獨」的作用。此次民進黨在「立法院」和「大選」雙贏的情況下，聲勢大漲，試圖憑藉所謂「民意」基礎來鬆綁「主權條款」，將其納入「公投」範圍。民進黨主要提案者認為，「配合民國九十四年憲法增修條文修正，增列第五款『領土變更案之複決』，基於人民保留及主權在民之憲法原則，涉及國家主權之讓渡或拋棄，須由國家主權擁有者的人民自己決定同意與否之權利，爰增訂第六款」。在這些提案中，有人要求在「公投法」增加一款「領土變更案」之複決，有人要求增加「主權變更案」之複決。這些版本的共同點反映了民進黨內部有關「主權」方面的修法意願。

修改「公投法」的主要目的

從這些不同版本的「公投法」修改提案中不難看出，爭奪「公投」主導權、塑造民意及追求「法理台獨」是民進黨修改「公投法」的主要目的。

從源頭上控制「公投」主導權是民進黨長期以來追求的目標。廢除「公審會」是民進黨長期以來的一個主張。然而，「公審會」是2003年各政黨在2004年「大選」之際政黨惡鬥及+目互妥協的產物。由於民進黨在當時的「立法院」不佔優勢，對國親聯盟所提的「公審會」無力阻攔，雖然後來不惜在「公投法」立法之後對這一法案提出復議，但最終因為其弱勢地位而失敗。如今，民進黨實現了全面執政，認為時機已到，便力主推動修法。

廢除「公審會」意味著民進黨可以引導「公投」議題。如若沒有「公審會」的存在，那麼審議「公民投票」事項就歸「中央選舉委員會」和地方選舉委員會負責。而「中央選舉委員會」是受「行政院」控制的獨立單位，地方選舉委員會也是受各地市政官員所控制。民進黨在豐厚的行政權力之下，可以輕易控制「公投」議題的設定，同時還可以輕易阻隔其他政黨的提案，如此，民進黨就會毫不費力地控制「公投」議題。

民進黨強烈要求廢除「公審會」，也是出於控制「公投」流程的考量。如若「中央選舉委員會」和地方選舉委員會主導「公投法」的審議事項，那麼同時也會制定整個「公投」的流程，而這些權力機構又歸民進黨所管。如若「公投」的許可權大都歸民進黨所有，那麼民進黨就會隨意發動符合自身利益的「公投」，包括根據自身的需要來制定「公投」的時間、地點、符合「公投」的各種條件，絲毫不受其他政黨的約束。

降低「公投」門檻則是民進黨刻意塑造民意的一個重要政治行為。事實上，民進黨一直主張降低「公投」門檻，如今在實現全面執政之際，自然會加強推動的力度。民進黨主張降低「公投」門檻，是試圖從制度上為「公投」創造便利，並以此來引導民意。民進黨向來善於鼓動民眾參與各種社會運動，「公投」也是該黨慣用的工具。民進黨往往善於擴大微小的事件，然後順著事態的發展把民意引向對自己有利的方向。同時，降低「公投」門檻，意味著民進黨可以繞開有可能阻礙此提案的「立法院」。雖然在「立法院」「修憲委員會」內，民進黨團扭轉了以往的弱勢局勢，但是有關「修憲」等重大法案仍需要大多數「立委」的通過，如果民進黨在操縱民粹的情況下，直接發動「公投」，就可以省去了「立法院」的程式。

民進黨大力推動降低「公投」門檻，也是出於政治動員的考量。因為「公投」有直接民主的意涵，降低「公投」門檻，民進黨事實上是將「公投」與「民意」的動員劃上等號，彰顯民進黨代表民意的形象，用在「公投」問題上的積極態度來爭取島內輿論的道德制高點。如果仔細考究民進黨推動的「公投」議題，大部分議題（如「核四」議題）通過的可能性並不髙，而類似2004年與「大選」綁定的「公投」，屬於諮詢性「公投」，並無法律效力。所以說，「公投」；門檻一旦降低，極有可能被民進黨濫用。因此對民進黨而言，降低「公投」門檻是表，加強民粹動員是裏。民進黨提議降低「公投」門檻表面上是「呼應民意」，實質為操縱民意提供便利，也為將來民進黨借「民意」之名增加與大陸對抗的砝碼打開方便之門。

民進黨提案鬆綁將「憲法」、「領土」、「主權」納入「公投」範圍，是為未來謀求「法理台獨」鋪路。民進黨在操縱民粹的情況下，直接發動「公投」，省去了「立法院」的程式，也減少了阻礙「公投」的力量，為民進黨實現以「公民自決」決定「臺灣前途」的企圖打下基礎。自成立以來，民進黨就以追求「台獨」為其最終的政治目標，希望通過制定「新憲法」達到重塑法源、重定「主權」和「領土」

的內涵。在這一指導原則下，民進黨企圖用各種途徑大幅修改現有「憲法」廠並在國際上表達臺灣「全民的意志」。民進黨如此的做法，非常明顯是想借臺灣2300萬人的「民意」來威脅大陸。

民進黨謀求「法理台獨」的核心是廢除「中華民國」法統，重塑臺灣定位。「法理台獨」的具體表現就是民進黨利用手中有利的執政資源，用「憲法」和「法律」的形式，鼓吹「民主」的口號，通過「公民投票」的方式廢除現行法統，為「台獨」提供法源依據，從而改變兩岸同屬一個中國的事實，達到把臺灣從中國分裂出去的目的。具體說，「法理台獨」的核心內容就是在所謂「新憲法」裏重新界定臺灣是一個「主權獨立的國家」，重新界定「領土」和居民國籍歸屬。

另外，上述提案也有民進黨內「台獨基本教義派」壓迫蔡英文向激進「台獨」方向移動的意圖。蔡英文的模糊政策引起了黨內「台獨基本教義派」的不滿，他們想在蔡英文沒有上任前以這種方式來試探蔡英文、台灣民眾、大陸及美國的態度。如果順利，他們會向激進「台獨」邁開更大的步伐。

「公投法」修改的影響不可忽視

雖然這些修改「公投法」的版本尚處在提案階段，但已反映出了一些動向。預計在民進黨具有執政優勢的情況下，「公投法」會在一定程度上完成修改。一旦「公投法」修改成功，將對臺灣的政治、經濟、社會以及兩岸關係產生重要的影響。

如果「公投」門檻降低，意味著「公投」在島內將成為常態化的政治行為，任何問題都有可能被拿來「公投」，「公投」很可能成為政治鬥爭的工具。之前的「討黨產公投」（討論國民黨黨產）就是民進黨用來與國民黨鬥爭的工具。這既會嚴重衝擊台灣的基本政治制度（「立法院」的功能受到削弱），又會給民進黨操縱民粹打開方便之門。

廢除「公審會」，在民進黨占有執政優勢的情況下，意味著「公投」將被民進黨所控制。如果「公投」被一個政黨所控制，那麼「公投」將失去它本質的意義，成為政黨用來謀取利益的工具，被民進黨「公器私用」。

「公投」門檻降低也將給臺灣的經濟帶來不確定性。數年之前的「拜耳公投」（拜耳公司投資案）就曾影響了歐洲投資者對臺灣的投資。近年來，臺灣的經濟一直處於萎靡不振的狀態，若任何有爭議的投資建廠都要經過「公投」，公民在不了解實情的情況下如果輕易做出決定，對臺灣的經濟發展有百害而無一利。

此外，「公投」門檻降低對兩岸關係也將產生非常大的影響。臺灣的「公投法」規定，「總統」有權在任內就「國家安全」或者「領土變更」等重大議題發起「防禦性公投」。在「公投」門檻降低的情況下，兩岸議題非常有可能成為「公投」的議題，這一假設如果成為現實，兩岸關係將會重新進入緊張狀態。這種情況以前有過先例。2004年陳水扁為挽救選情就舉辦過「公投綁大選」，使兩岸關係一度緊張。可以想見，如果舉辦「公投」的難度下降，「公投」將非常可能成為操縱兩岸議題的工具。此外，如果將「憲法修改」、「領土變更」及「主權讓渡」等納人可「公投」範圍，還有可能導致島內激進勢力挑戰「一個中國」底線。他們可假借「公投」的名義重新界定「領土」、人民、「主權」、「憲法」，將兩岸關系的發展引入萬劫不復之地。

（楊廣霞、王建民／文）