其一，澳門特區政府治理能力總體上處於及格水準。問卷資料結果顯示，5個一級指標的分值分別為：服務型政府的得分均值為3.11分、法治型政府的得分均值為3.15分、責任型政府的得分均值為3.03分、陽光型政府的得分均值為2.97分、有為型政府的得分均值為3.33分，其得分均值的加權平均分值為3.12分。因此，根據問卷賦值表，如果以3分為及格線、4分為良好線、5分為優秀線的話，目前澳門特區政府治理能力的總體水準處於及格與良好線之間，但剛剛過及格線，離良好線還有較大距離。這表明，澳門市民對特區政府治理能力的滿意度總體感覺一般，既不是不滿意也不是滿意或很滿意。
其二，有為型政府的施政能力表現最好。在5個一級指標中，按所得均值分由髙到低排序，分別是有為型政府（3.33分）、法治型政府（3.15分）、服務型政府（3.11分）、責任型政府（3.03分）、陽光型政府（2.97分）。這說明，回歸以來澳門特區政府的施政還是大有作為的，因此，在所有5個一級指標中，相對而言有為型政府的得分最高。尤其如前所述，澳門市民對特區政府的社會治安和社會福利工作較為滿意，市民對這兩個二級指標選擇「滿意」（D選項）的比例超過了「一般」（C選項）的比例。
其三，陽光型政府治理能力的提升是重中之重。在5個一級指標中，陽光型政府是得分最低的，僅得2.97分，是唯一沒有達到3分及格線的一級指標。這說明市民普遍對建設陽光型政府的進展還不滿意，目前的施政水準和能力離他們的期望值尚有較大差距。除決策民主化和科學化方面進步較為明顯外，其他如政務公開、廉政建設、公共預算等二級指標分值均較低，這反映出後歐文龍時代，澳門市民對特區政府建設陽光政府的決心與行動仍然持謹慎的批判態度。這也提醒特區政府，接下來務必大力提升陽光政府建設的決心與力度。
其四，責任型政府的治理能力亟待提升。在5個一級指標中，責任型政府是得分第二低的，剛剛過及格線的3.03分。而其中評價最低的是第12題，即績效管理（二級指標）得分均值僅為2.90分，這說明特區政府在由官僚制政府向責任型政府轉型的過程中，結果導向的政府績效管理工作做得還很不夠，是未來亟待提升的治理能力領域。應該說，這個結論與2014財政年度施政報告提出的建設績效政府的目標是不謀而合的，確實反映了社會各界的共識。
三、澳門特區政府未來施政面臨的主要挑戰
上文對澳門特區政府施政成效及其治理能力的現狀評估，為其治理能力現代化的提升找准了方向。與此同時，我們還需對澳門特區政府未來施政中面臨的主要挑戰做進一步梳理，以使政府能夠更加有的放矢地開展施政工作。這些挑戰主要表現在如下方面：
一是政府施政的威信和公信力遭受衝擊。回歸初期尤其是2003年SARS危機後，當時澳門特區政府作出了賭權開放、實行內地遊客「自由行」的重要決策，由此迅速克服了澳門回歸前夕經濟頹廢、社會乏力的困境，同時也樹立了特區政府積極有為的嶄新形象。然而2006年爆發的「歐文龍案」，一度使澳門特區政府的管治威信和社會公信力跌入低谷。此後幾年特區政府雖做了諸多努力改善吏治，加強制度建設，但歐案的負面陰影一直存在。尤其是2010年民政總署爆出「10幅墓地門」事件，2014年又發生規模浩大的「5‧25」反《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》（俗稱「高官離補法案」）事件，對特區政府的整體形象又造成了二次打擊，使其施政威信和公信力進一步流失。
二是社會深層次問題懸而未決，民意碎片化愈發嚴重。無可否認，澳門回歸近15年來，經濟連年迅速發展，市民的民生與社會福利也相應得到大幅度改善。然而，伴隨澳門經濟的飛速發展和社會的急劇轉型，各種深層次的社會問題也凸顯出來，尤其是通貨膨脹、房價飆升、貧富差距擴大、交通和環境惡化、階層流動困難、外勞與黑工問題，等等。總之，澳門普羅市民似乎沒有從十多年黃金發展期中得到成正比的實惠，因此產生「相對剝奪感」和社會怨氣。這種社會怨氣，從澳門特區政府近年連年「派糖」卻得不到市民領情這一現象中表現得最為明顯：很多底層民眾得到現金分享卻仍「罵娘」，因為他們覺得這點錢解決不了什麼大問題；而中產階層則認為，政府這種做法有些功利而缺乏遠見，不是負責任政府的做法。
三是博彩業國際化的政府監管問題。澳門是當今世界博彩業規模最大的城市，博彩業「一賭獨大」既是它的最大優勢也是其短板所在。然而，博彩公司由一家變六家以後，傳統上由博彩專營公司代行部分監管職能的「委託監管」關係，顯然已不可能繼續下去。在原來的專營公司由二級監管者的角色變為一個普通的被監管者的角色以後，原來由它行使的一些監管職能，必然會形成部分監管真空。另外，與博彩專營制度相聯繫的一些傳統的監管體制，也與新的博彩市場環境形成衝突。歷史遺留下來的諸如「一家一照」的博彩營業執照制度、「公私合營」的賭場財產權制度、多家共管的博彩監管體制等，都與現代化大博彩的概念形成衝突。③因此，如何進一步定位好澳門特區政府的監管角色，充分行使好監管職能，破解博彩業國際化後博彩監管面臨的制度瓶頸，將是政府未來施政要研究的重要問題。
四是輸入性人口的爆炸性增長對政府施政的影響。眾所周知，自2003年「自由行」政策推出以來，內地遊客的多少，直接影響澳門旅遊業及整體經濟發展的快慢。有研究表明，澳門內地旅客數量與澳門經濟的幾個重要指標如GDP、博彩收益、零售銷售額、酒店人住率等都有著顯著的相關性。®然而，輸人性人口的爆炸性增長在帶來經濟急劇繁榮的同時，也不可避免地給政府的公共管治帶來諸多隱患。由於超過本地人口幾十倍的外來人口的急劇湧人，必然製造出吃、穿、住、行、玩等方面的巨大剛性需求，由此連帶引發物價、住房、租金的飛速上漲，以及交通、環境、城市秩序的惡化，導致市民的不適感。而當下的澳門政府面對這些問題雖努力應對，但總有「力不從心」的感覺。這種因輸入性因素導致內部公共管治困境的矛盾將一直存在，將來甚至會更趨嚴重。因此，如何平衡經濟發展與市民生活品質之間的關係，將是澳門特區政府未來施政面臨的重要考驗。
五是台港澳地區政治生態的傳染效應。自港澳回歸祖國以來尤其是近年來，台港澳地區的政治生態顯露出一種吊詭的現象，即：很多在臺灣率先發生的政治亂象，後來陸續在香港爆發，甚至就連一向以政治平穩、社會平和著稱的澳門，也出現了一連串極為相似的政治紛爭事件。這說明，台港澳地區的政治生態出現了一種相互傳染並互為效仿的非正常現象。其主要表現有：一是各類「佔領」運動和社會抗爭運動此起彼伏，近年來台港澳地區各類所謂「佔領立法會」、「占領中環」、「包圍立法會」運動及其它遊行示威活動相互呼應，互相效仿。二是立法會政策議題泛政治化，激進反對派議員為達自身政治目的而故意刁難政府，導致行政與立法關係愈發緊張。三是社會民粹化問題嚴重，民眾不信任政府的情緒日益彌漫。在政治生態的傳染效應下，原本較為平穩有序的澳門，政治生態將會變得愈加複雜，這是澳門特區政府未來施政的一個重要變數。
另外，回歸後社會結構的分化也挑戰著傳統社團的「協商政治」格局。在社會結構分化及其引發的公共參與變化情況下，原有的依託社團仲介進行政治協商、進而達成精英共識的「協商政治」文化遇到挑戰。因此，澳門特區政府如何與時俱進對社會治理方式加以適應性調整與改革，也是提升政府治理能力的重要方面。
四、提升澳門特區政府治理能力的對策建議
我們認為，在澳門特別行政區即將邁人第16個年頭之際，新任的第四屆行政長官及其領導的管治團隊，應根據中央政府提出的「推進國家治理體系和治理能力現代化」的總體要求，沉著應對政府施政面臨的各種內外挑戰，從服務型政府、法治型政府、責任型政府、陽光型政府和有為型政府五個方面完善澳門特區政府的治理體系，提升特區政府的綜合治理能力。
（一）構建一個有限且有效的服務型政府
1.政府要做到「有所為又有所不為」，提供適度的公共服務。澳門是一個較為成熟的市場經濟社會，特區政府應該謹慎處理好政府與市場、政府與社會的關係，未來的角色定位應該是：該管的要管好，不該管的堅決不管；要強化的職能必須強化，要弱化的職能必須弱化。政府應該明白，所有的公共服務都是需要成本的，對市民提出的各種訴求要區分「公」與「私」，不能迫於市民施加的壓力而提供超越政府責任的服務，更不能服務過度。但近年來，在澳門經濟快速發展的背景下，澳門的社會福利出現了「福利大躍進」的趨勢。與此同時，澳門社會生態出現市民利益訴求由個體的「碎片化」轉向社團的「碎片化」的趨勢，致使政府面臨著更為分散和多元的利益表達的聲音，甚至出現利益表達的「雜音」。越是在這種情況下，澳門特區政府更應理性建立一套模式（公式、標準），實現社會福利的制度化和標準化。建議綜合考慮財政結餘、通脹、域外經驗等因素，構建一個社會福利分配的制度框架和標準，到了預定的標準才發預定的數額，不達預定的標準就不派發，這樣才可免除政府壓力，不至於讓澳門政府陷人民粹壓力與福利上漲的困境。
2.堅持品質導向的公共服務改革，提升政府服務效率。經過十多年持續的「增量」公共行政改革，澳門政府在前線及基層的公共服務有較大進步，尤其是政府提供公共服務的硬體設施、軟性環境和配套制度均已相對完善。但正如本文所做問卷調查發現的，市民對政府公共服務的效率不太滿意。因此，澳門政府對公共服務的改革應在「質」的方面多下功夫。通過堅持品質導向的公共服務改革，提升政府公共服務的效率，以使市民更為滿意。具體建議有：（1）整合政府公共服務網路，節約政府服務成本。目前，澳門向市民提供公共服務的網路較為分散，導致資源耗費現象，比如有文化局、體育局、社工局等政府職能部門提供的服務，有民政總署下屬的多個市民服務中心提供的服務，還有各大傳統社團提供的服務。只有加以整合，才能節約財政開支，提高服務效率。（2）借助民政總署改革之機，可考慮成立《澳門基本法》第95條規定的「非政權性市政機構」，未來交由該機構統一行使向市民提供專業性基本公共服務職能，而那些補充性服務仍可交由傳統社團去做。這樣可以向市民提供更專業、更便捷有效的公共服務。
（二）打造一個權責清晰、自覺踐行《基本法》的法治政府
1.整合政府職能和完善政府架構。根據上述的問卷結果，在有關法治政府建設的四個維度中，澳門市民對特區政府的權力_職能膨脹存在擔憂，該項評分較低。這與近年來澳門社會經常批評的政府規模偏大的觀點相一致。事實上，回歸以後，澳門特區政府保留了5司、60多個局級及相當於局級的項目組機構，在政府宏觀架構上確實給人以權力過大的印象；更為關鍵的是，由於政府職能的法定邊界設定不合理、不科學，導致不少職能部門之間職責不清、交叉問題突出，尤以民政總署與文化局、體育局及運輸工務司相關職能範疇的職能交叉問題垢病最多。建議第四屆特區政府組織研究和評估政府職能的整合與宏觀架構的調整問題。尤其是2014年施政報告提出的民政總署改革問題，以及民政總署改革後是否根據澳門基本法第95條設立「非政權性市政機構」問題，值得系統、深入研究。
2.更加自覺宣傳並貫徹落實好基本法。為防範台、港、澳政治生態傳染效應對澳門社會政治秩序的衝擊與破壞，弘揚澳門社會的法治精神，堅持依法治澳和依法行政的基本原則，澳門特別行政區作為中國的一個地方行政區域，未來應該更加自覺去踐行憲法和基本法，把維護國家主權、安全利益放在更加重要的戰略位置。通過加大力度宣傳和推廣好基本法，在廣大市民心目中樹立澳門特區是一個法治之區的牢固意識，從而以更多的力量和聲音去反制少數激進團體的「噪音」。建議一方面，行政長官應在每年的施政報告中明確宣示把宣傳推廣基本法作為特區政府的一項憲制責任，並作出指引，讓特區政府各個部門具體落實。另一方面，「澳門基本法推廣協會」要加大對基本法的研究、宣傳和推廣工作力度。
（三）建設一個績效導向、敢於問責的責任政府
1.健全和完善政府績效治理的配套制度。回歸以來，特區政府事實上已初步構建了政府績效治理的一些制度，如公共行政工作人員工作表現評核制度、公共服務評審委員會、公共部門服務承諾制度、ISO品質管制認證制度等，這些都是政府績效治理制度的組成部分。從2013、2014年施政報告來看，特區政府建設績效治理的框架性思路也較為明確。目前的主要問題是缺乏一個配套性法規，由於缺乏這樣一個配套的法律規範，實際操作中到底由誰來評估、評估什麼以及如何評估，均無從人手。或者說，由於沒有配套的規範性檔做指引，建設績效治理政府的目標就難以有效實施。
2.落實對主要官員既「問」又「責」的績效評核體系。澳門特區政府2013年施政報告提出，政府績效治理制度應涵蓋領導官員的管理及監督制度，以其表現和績效的評審為核心，進一步完善整個公務人員評核制度。但如何跟進落實官員績效評審制度的標準，並就實施情況進行評估及完善，是未來績效評審的主要難點，因為澳門目前的官員問責制度是建立在全面授權制度基礎上的。在這種授權制度下，作為問責對象的官員不是對由法律賦予的非人格化職位權力負責，而是對授權者負責，即對人格化權力負責，因此，全面授權制度下的官員問責會否成為強化下級官員對上級官員人身依附的工具，確實值得思考。®而建基於這種問責制度上的官員績效考核會否流於形式也應該引起重視，這就必須落實一套既能「問」又能「責」的機制。
（四）塑造一個更具公開、透明度的陽光政府
1.一以貫之堅持「陽光政府、科學施政」的理念。當前，澳門市民仍然對「陽光政府」建設存在較多疑慮。甚至乎，今年發生的「5‧25」反「高官離補法案」事件，市民提出了反對高官「自肥」的口號。事實上，2010年行政長官崔世安在其首份施政報告中就旗幟鮮明地提出了「陽光政府、科學施政」理念，而作為現代政府一個不可或缺的制度性施政理念，「陽光政府、科學施政」應該在每年政府施政報告中長期堅持。但遺憾的是，近年的施政報告似乎未見相關提法，難免引起社會的一些猜疑。因此，建議特區政府要一以貫之地在年度施政報告中體現陽光政府的施政理念，一方面向市民宣示政府的施政決心，另一方面也時刻警示政府及其官員要做到陽光、透明施政，自覺接受市民的監督。
2.實現政府資訊公開的制度化。公開是最好的防腐劑。政府資訊公開是當代發達國家建設「陽光政府」的重要利器，因為一方面它保障了公民享有的知情權，使公眾和企業平等地知悉和享用政府資訊，改變政府與企業、個人之間資訊不對稱狀況，為透明行政奠定社會基礎。另一方面，它可以加強對行政權力的監督，提高政府工作效能。為使澳門特區的「陽光政府」建設更為扎實有效，建議也應制定類似《澳門特別行政區政府資訊公開法》，就資訊公開的權利和義務主體、資訊公開的事項範圍、資訊公開的方式和救濟手段、公開程式及法律監督等問題作出具體的規範，以實現政府資訊公開的規範化和制度化。
3.加強廉署行政違法糾錯機制的權威性和拘束力。回歸以後尤其是近年來，澳門特區對相關法律的修訂，使得澳門廉署在打擊遏制貪腐違法案件方面的權力空前強大，但這只是公共行政領域廉政建設較為突出的一個環節，受制於現存管理體制和許可權制度，大量存在的行政違法、違規、效率低下、未盡責作為等問題依然難以合法、有效地作出處理。所以，有必要進一步強化廉署的行政申訴處理、行政違法干預糾正、行政立法建議權責，以更好地回應公共行政領域廉政建設的實際需要。
（五）建設一個引領社會發展的有為政府
1.樹立居安思危的戰略憂患意識。澳門目前正處於一個史無前例的最好的時代，也可能是面臨問題與挑戰最多的時代。在這種情況下，作為一個引領社會發展方向的有為政府，極有必要強化自身的戰略憂患意識，慎重研究和處理好這幾個關係或矛盾：一是經濟發展與市民生活質素提升的關係；二是經濟發展與政治發展的關係；三是輸入性因素與政府治理的關係；四是財政盈餘與長遠發展的關係。
2.完善博彩業治理和監管體制。根據澳門理工學院王五一教授的多年研究，澳門特區政府應該採取多管齊下策略，完善博彩業治理和監管體制：一是澳門立法會應通過對博彩業立法的工作，為澳門社會提供一個明晰、系統、平衡的博彩公共政策。二是改革博彩法律結構，即逐漸地改變行政當局與博彩企業之間簽署的專營合約代替立法機構制定的法律的立法結構，從博彩企業手中收回「立法權」。三是實施一個科學合理的博彩企業執照制度。四是需要探討建立一個更有效的博彩稅徵收機制。五是構建一個統一獨立的博彩監管機構，並應進一步完善對貴賓業務與中介人的監管體制，等等。