三、合理配置法官預審權應堅持的原則
（一）遵循訴訟的一般規律和基本原理
澳門法官預審權的配置應遵循訴訟的一般規律和基本原理。正如其他司法權的優化配置一樣，預審權的設置、職責範圍及實現也具有特定的規律和原理。因此，在配置法官預審權時，無論從宏觀的制度層面以及內在的相互關係看，還是從微觀層面的具體權力的實際分配看，都要求認真研究和遵循訴訟的一般規律和原理。這不僅因為這些規律是人類社會在幾千年的訴訟活動過程中發現和總結出來的，最主要的原因是這些規律對合理配置權力具有重要的指導意義，引導預審權在訴訟活動中更好地發揮其應有的作用。例如，在訴訟過程中，訴訟主體都應承擔一定的訴訟職能並在這些職能範圍內進行訴訟活動，在刑事訴訟中，人們公認的主要有控、辯、審三大職能，在配置司法職權時，應當遵循不同部門承擔相對獨立的職能以及行使與該職能相一致的職責和權力，賦予不同的訴訟主體不同性質的職能，不能賦予審判機關收集證據的職責和權力，只能賦予其調查核實證據的職責和權力，這種權力是審判機關裁判權所必須的，而收集證據是控、辯主體的職責和權力（利），等等。
澳門基本法保留了原有的刑事起訴法庭制度，法官預審權繼續存在和運作，但這並不代表預審制度本身是一成不變。事實上，葡籍基本法起草委員在修改預審制度及如何配置預審權時，再三堅持要保留刑事起訴法庭制度，但是為了適應澳門社會環境和司法現實的變化，澳葡政府在 1997 年對澳門預審制度還是作了較大的修改，在認可刑庭法官繼續在刑事訴訟程式中擔當「人權衛士」角色的同時，對法官預審權的範圍和內容作了較大的改革，強調預審法官在刑事案件偵查階段的重要監督職責，特別是享有對嫌犯羈押措施進行「把關」的權力，審批檢察院提出的關於電話監聽、住宅搜索、豁免銀行保密義務等調查措施的申請，審議當事人針對警方進行的扣押所提出的異議，對監獄部門執行徒刑進行有效監督，等等。[8]這些做法從根本上講，是訴訟規律和基本原理發揮作用的體現。
（二）堅持權力的有限性和分工負責原則
配置法官預審權應堅持權力的有限性原則。法官預審權在本質上是司法權，具有權力的一般屬性，因此，為了保證法官預審權正當行使，應對其予以有效規制。法官是預審權的具體執行者，「是人而不是神」，預審權的實施和實現過程中可能受個人主觀性的影響。為了減少預審過程中可能受到的這些不利影響，應堅持預審權的有限性原則，明確預審權的範圍和界限。另外，從性質上看，「司法權的作用範圍不是無限的，並不能夠解決所有的社會問題，在自身的調整範圍上具有一定的局限性」，應當有選擇地行使預審權解決社會糾紛，也應當明確預審權的邊界。要具體地貫徹這些理念，應當對具有公權力性質的司法權進行必要的、適度的限制，諸如刑事訴訟中剝奪人身自由的強制措施在適用條件上還有壓縮的空間，在訴訟中給予當事人更多的程式性權利等等。
配置法官預審權應堅持權力分工原則。從權力分工和制約的角度看，明確預審權的界限就是要堅持分工明確原則。屬國家權力屬性的司法權包括了一系列的權力，這些權力因訴訟職能和結構不同又可分為不同性質的權力，有控訴的，有中立的。由於基本職能所決定，這些權力被不同的機關所行使，即為分工，這些權力在運行過程中又互相牽制，也稱制約。司法職權的分工和制約對訴訟的良性運行是必要的。澳門現行法有關司法權配置問題，包含了分工和制約的內容。在分工方面，應堅持偵查、起訴、審判等職權分由不同機關行使的原則，在制約方面，應堅持預審法官對檢察機關控訴權的制約，還應堅持檢察機關通過提出聲請或其他方式，依法約束預審權的啟動，等等。
（三）堅持訴訟效率和循序漸進原則
法官預審權的配置應當堅持訴訟效率原則。正如其他社會活動和權力配置一樣，「刑事訴訟作為一種特殊的社會活動，要通過消耗一定的社會資源方能實現其既定的價值目標。司法資源稀缺與社會需求之間的矛盾，要求在刑事訴訟活動中對可供投入的有限的司法資源進行合理配置。」當前，澳門特別行政區的法院承受著非常大的辦案壓力，不僅與需要處理的案件成倍增加有關，還與法官預審權配置缺乏效率有關。有鑒於此，在配置法官預審權時，應堅持以提高訴訟效率為原則，將合理、充分地利用有限的司法資源作為配置和運行權力的出發點，這樣，既有利於公正辦理刑事案件，同時也有助於提高辦理刑事案件的效率和社會效益。
法官預審權的配置應當堅持循序漸進原則。在澳門，預審制度及預審權配置「是改革的關鍵所在，牽一髮而動全身」，因此，「鑒於預審制度的重要意義，可以在保留這項制度的前提下進行改革，調整預審法官現有的權力體系。」基於此，在改革和優化法官預審權時，應當首先解決權力定位的根本性問題，在此基礎上再選擇適當的時機，採取分步和分層推進、由易到難、由點到面方法，減少改革的阻力，贏得廣泛的支持，最大程度地降低風險，解決好可能碰到問題，漸進式地推進澳門法官預審權配置的優化和合理化，防止採取過於激進的改革方式導致司法秩序混亂的現象發生。
四、澳門法官預審權合理配置的具體措施
（一）將法官預審權定位為司法控制權和準備性司法權
首先，應正確認識澳門法官預審權的性質。現階段澳門法官預審權具有的過渡性是實現預審權合理配置的前提和基礎。例如，現行澳門《刑事訴訟法典》中規定預審法官代替檢察官對重大案件作出偵查和檢控的做法不再是必經程式，但仍賦予預審法官應當事人請求有權對檢察院獨立作出的刑事控訴或歸檔決定進行審查，從而仍然容易造成干預檢察院獨立行使檢察職能的問題，違反了「檢審分立」的原則。但是，這種立法的不足在很大程度上是澳門特別行政區特定歷史階段的產物。因此，當澳門的經濟和社會發展到新的歷史階段，需要全面檢討和修訂澳門《刑事訴訟法典》時，應儘量剔除有關法官預審權規定中過渡性的內容，直接依據有關訴訟規律和一般原理改革現行預審制度。比如，取消預審法官作出偵查行為的部分權力。其次，正如其他國家和地區在實踐探索中總結的那樣，預審法官的主要職能是對偵查和審查起訴行為進行約束而不是作出決定，因此，應明確將澳門法官預審權所具有的決定性質改變為司法控制性質，也即定性為制約權。再次，應將澳門法官預審權定位為準備性司法權。法官行使預審權並不是在終局意義上行使裁判案件的權力，而是為終局性裁判做準備。因此，立法設定法官預審權時，應明確法官預審權的預備性，防止將法官預審權片面強化進而削弱法庭庭審的作用等現象的發生。最後，應在充分認識澳門法官預審權的過渡性、制約性和準備性基礎上界定其與偵查權、起訴權以及其他權力之間的關係。
（二）明確限定法官預審權的範圍及效力
首先，應明確法官預審權的範圍和效力。權力範圍是否明確是法官預審權「能否得以依法、有序實施的前提條件」。應實現真正意義上的各司其職、各盡其責、職責分明的法官預審權配置的目標，從而避免職能交錯重疊和司法重複投入等權力衝突以及權力「越位」、「錯位」現象的出現。鑒於德國、日本等國相繼廢除預審制度，義大利、法國等國取消預審法官的一部分權力，以及作為澳門預審制度直接淵源的葡萄牙的大部分地區也已不再設立刑事預審法院的現實，應相對縮小預審法官的預審權。其實，澳門現行《刑事訴訟法典》是1997 年4 月1 日生效，該法對原來的預審權的範圍和效力作出了較大的調整，預審法官不再直接偵查和檢控重大案件，預審法官的職責主要是主持該法在偵查階段與審判階段之間增設的預審程式。該項改革明顯地縮小了澳門預審法官的預審權，將偵查和起訴權歸還給偵查機關和審判機關。雖然該改革具有中國大陸地區司法制度的影子，但是其合規律性是顯而易見的。在對澳門法官預審權進而再次改革時，應在此基礎上進一步縮小預審法官的權力。再如，《澳門刑事訴訟法修改政府諮詢檔》中主張採用「簡潔訴訟程式」，不設預審階段，這將會在很大程度上縮小法官預審權的範圍。另外，鑒於聲請預審的案件數量在實踐中並不多，該諮詢檔也主張限制或取消預審的適用。
其次，應將屬於檢察官的權力歸還給檢察官。預審法官履行檢察官的職能違反了澳門基本法對特別行政區司法中法院獨立行使審判權以及檢察院獨立行使檢察職能的分工準則，應大幅度修改現行的預審制度。鑒於預審制度對澳門地區的重要意義，在暫時保留法官預審權的同時，還應至少要求檢察院歸檔決定不再受預審制度的干預。在實踐中儘量避免檢察院不檢控，而嫌犯卻由法官告上法庭，並由另一法官審判的現象出現。也儘量避免讓沒有控訴意願的檢察院派檢察官出庭支持其不自願、也不應當支持的公訴（刑庭法官作出起訴）。
再次，應明確法官預審權的效力。法官預審權和其他司法權的效力在法律意義上是平等的，不能淩駕於其他權力之上。也就是說，法官預審權與其他權力發生衝突時，同樣會存在有效或無效兩種可能，不能以法官預審權當然地否定其他機關的偵查權和起訴權的效力，而是要在考察這些權力是否符合法律規定的基礎上依法予以認定。同時，應有效發揮預審法官在配置和運行預審權過程中的能動作用。
最後，要從澳門的社會現實狀況和中國司法制度發展的需要出發，在借鑒和吸收國外成功的改革成果和有益經驗的基礎上，合理確定法官預審權的範圍和效力。如，「擴大獨任庭的管轄權」，將現行的由預審法官審理最簡易訴訟程式的權力改由獨任庭法官行使，該修改「一方面是基於獨任庭法官的數目多於預審法官的數目，另一方面是為使預審法官能專注于其職責，包括領導預審，以及作為‘自由法官’以中立方式介入偵查階段」。
（三）優化法官預審權的內部運行機制
優化澳門法官預審權的內部運行機制需要結合澳門特別行政區現有的司法狀況和社會發展狀況綜合進行。首先，應建立更為完備的預審機構。為解決兩名預審法官與他們龐雜的工作面和繁複的預審程式嚴重不相稱的問題，應建立相對完備的預審機構。比如，應適當增加預審法官人數。其原因主要有三個：一是為了解決預審法官人數相對偏少導致司法實踐中經常出現重大案件由一名法官作出起訴而由另一名法官進行審判的問題。二是為了便於預審法官作出更有公信力的判決。預審法官所預審的案件往往更多的是較為重大複雜的案件，從理論上講，由多名法官裁斷重大案件會更能集思廣益，裁決結果則會更有公信力。三是為了解決預審法官的回避問題。由於澳門的地域環境等所限，極易出現兩名預審法官都需要回避的情形，所以應在預審法庭中配備 3 位以上的預審法官。其次，規範法官預審權行使的程式和條件。澳門預審法官不僅享有較為廣泛和相對強大的預審權，而且有關預審權行使條件和程式的規範相對偏少，這與回歸後的澳門特別行政區的社會、政治、經濟、文化等現狀不相稱，因此，為實現權力行使的規範化，有效規制預審權，應進一步細化法官預審權行使的條件和程式。比如，除了保持原有的啟動預審權所需的程式條件外，還應根據嫌犯實施行為輕重的不同而採取相應的辦案程式和預審措施。這樣，既有利於提高預審權行使的效率，還有利於集中力量辦理好實踐中的疑難案件。最後，應規範預審法官與審判法官、澳門地區其他法院法官以及大陸各級人民法院法官在辦理案件過程中的相關權力。立法中法官預審權應被置於更為廣泛的領域予以規制，預審法官在司法實踐中也應合理行使預審權。
（四）優化法官預審權的外部制約機制
《澳門刑事訴訟法典》第 292 條規定：「對於以檢察院控訴書內所載事實起訴嫌犯之批示，不得提起上訴，而此批示亦促使立即將有關卷宗移送有管轄權進行審判之法院。」不難看出，澳門對於法官預審權實際上缺乏有效的監督機制。因此，應建立健全法官預審權的外部制約機制。
其一，建立檢察機關起訴權與預審法官預審權的平行運作機制。根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區擁有完全自主、獨立的司法組織——法院和檢察院，這兩個司法機關分別獨立地履行檢察和審判的職能。其中，澳門檢察院與法院同為司法機關，地位平等，既無高低之分，也無大小之別。根據《澳門司法官通則》第 2、5、10、16、34 － 44 條規定，檢察官與法官同屬司法官，具有相同的任職要求，有權獨立辦案，享有同等的福利待遇，均須依照統一的法律行事，共同追求公正與效率，在維護司法制度、彰顯公平正義這一終極目標方面是完全一致的。因此，在澳門預審程式中，也應貫徹這些基本要求，在堅持法官預審權的過渡性、制約性和預備性的基礎上，更為強調檢察官起訴的強制力。也就是說，對於那些符合法定的實體和程式條件的起訴意見，預審法官只具有形式審查權，不具有實質審查權，不能以起訴不符合實質要件而裁斷不予提交正式審判。
其二，應建立和完善其他權力對預審權的有效約束機制。（1）明確規定未經檢察院公訴，法院無權自行開立案件，並且要求預審法官審理物件不能超出起訴的實質範圍。也就是說，將不應由預審法官掌控的涉及起訴的權力交還給檢察機關行使。當然，對是否採納檢察院的主張和請求，預審法官有終極的決定權。（2）檢察官對案件進行分析後向法官作出的程式建議雖然僅供法官參考，但在一般情況下，如果檢察官的建議合理合法，法官應按檢察院意見進行預審。也就是說，要強調檢察官的制衡作用，避免法官「一言堂」。（3）可以借鑒法國的做法，「檢察官對於預審法官作出的任何具有司法裁判性質的裁定都可以向上訴法院提出上訴。」當然，檢察官的異議必須附理由，受理主體可為上級法院刑事審判庭。
其三，應建立和完善權利對預審權的有效制約機制。《澳門刑事訴訟法典》規定，嫌犯或輔助人提出聲請是有些案件法官行使預審權的一項必備條件，可見，現有的預審制度中已有權利對預審權進行制衡的制度存在。另外《澳門刑事訴訟法典》第 40 條有關認可撤回告訴或自訴的規定，要求預審法官在一定情況下認可告訴或自訴時，如果撤回告訴或自訴是在預審或審判期間知悉的，應通知嫌犯，嫌犯無須說明理由就可聲明是否反對撤回。該規定在一定意義上也可以說是嫌犯享有的權利對法官預審權的制約，但是該制約的剛性明顯不足，且在司法實踐中的制約作用不夠明顯。修改《澳門刑事訴訟法典》時，還應從以下兩方面入手：一是基於檢察官的異議權，賦予有關當事人可申請檢察院提出檢察異議的權利；二是對於重大案件，可賦予嫌犯直接向法院提出異議的權利。