新《土地法》表面是法律問題實質卻是政治問題

終審法院院長岑浩輝在新司法年度開幕典禮上致詞,將新《土地法》生效後,增加了涉及政府宣告土地批給失效,而向法院提起中止行政行為效力的案件,指為「政治司法化」亦隨之而增加的情況,形容為「政治司法化」。因此我們可以認定,新《土地法》中某些不夠完善的規範所產生的矛盾衝突,是屬於政治問題,不是法律問題,因而應當在政治層面協商解決,而不宜「甩手掌櫃」般將之推給司法機關處置。否則,將會由於澳門特區的法律體系是「成文法」,就勢必會產生「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律,由此,我並不確定可以透過司法途徑來重建已被動搖的信心」,從而導致「許多(來自外地也有來自澳門特區)企業家和投資者都害怕直接在澳門投資」的惡劣後果。

華年達大律師上述所談的,還是緊扣「政治司法化」的命題,圍繞著新《土地法》在司法層面運作的負面效應。其實,如果將新《土地法》中某些不夠完善的規範所產生的負面效應延伸研判,就將更能得出這是一個政治問題,不是一個法律問題,因而應當在政治層面予以解決,而不易將之推到司法機關裁處的結論。

其一,將令澳門特區「經濟適度多元可持續發展」的進程更窒礙難行。回歸前,經濟學者對澳門經濟架構的結論是由「四大支柱」來支撐,這「四大支柱」是出口加工業、旅游博彩業、金融業、建筑地產業。後來,其中的出口加工業在內地改革開放,傳統愛國社團反對輸入外勞,及歐美等主要市場國取消對澳門紡織工業特別有利的「配額」及「關稅優惠」措施,形成三股「夾攻壓力」之後,澳門各類工廠紛紛內遷,導致澳門工業的「空洞化」,「四大支柱」先傾其一「柱」。因此,回歸後澳門經濟就基本上是由旅游博彩業、金融業、建筑地產業這「三大支柱」來支撐。在賭牌開放後,以博彩業為龍頭的旅遊博彩業更是「一支獨大」地劇烈膨脹,嚴重壓縮其他各行業的發展空間,從而對澳門特區的經濟安全和財政安全,以至是國家安全,都構成了嚴重的威脅,因而中央政府及時出手,要求澳門特區必須推動「經濟適度多元可持續發展」,支持澳門建設「世界旅遊休閒中心」和「中國——葡語國家經貿合作平台」,並為了幫助澳門特區完成上述任務,陸續推出了多項支援措施,今次李克強總理視察澳門特區,也宣布了二十三項惠澳舉措。

而新《土地法》有關土地臨時批給二十五年仍未利用發展,就一律收回的規定,固然是可以達成遏止官商勾結,黑箱作業,囤地積奇的貪腐現象;但由於其是不論承批商是否歸責,卻都缺乏實事求是的善良行政精神,尤其是完全剝奪而不是監督及制約行政長官的行政裁量權,不分青紅皂白地「一刀切」地收回,所造成的後果,除了是「海一居」小業主的慘況,及南灣湖C、D區大小業主在自己出錢進行填海工程而獲分配的土地「被搶」之外,承批商向銀行的借貸就會成為爛帳,再加上承批商未能實現建樓出售的計劃,銀行業也「吃」不到小業主借貸的「大餅」,這就將重現回歸前銀行業和地產業「雙失」的慘淡景象,亦即「四大經濟支柱」繼在折斷了出口加工業這支最大的支柱之後,銀行業和地產業這兩大支柱也處於「半傾折」的狀態。最後就只能是依賴博彩業這根支柱了。因此,在中藥業和文化產業等仍未成熟,尚未形成支柱產業的情況下,使得「經濟適度多元持續發展」就倍添困難,就只能是依賴被批評為「一枝獨秀」的博彩業了。然而,博彩業也並非好景,已經連續下跌了二十多個月。這樣,澳門經濟就將面臨「阿蘭嫁阿瑞,累鬥累」的危機,還奢談什麼「繼續繁榮」!

其二、延而申之,還將會給「和平統一,一國兩制」的偉大事業蒙上陰影。眾所周知,鄧小平提出「和平統一,一國兩制」方針,最早是針對台灣問題,但因歷史原因,首先實踐於香港,澳門特區。現在,台灣地區已陷落於主張「台獨」的民進黨的手中,「和平統一」的希望逐漸減弱,「武統」的可能性增高,實際上昨日就有解放軍將軍發出這種言論。盡管說,武力統一後仍可實行「一國兩制」,但卻讓鄧小平的「和平統一」初心打了折扣。而在香港,雖然是實現了回歸並實行「一國兩制」,但眾所周知,近年來政治紛亂,「港獨」萌芽,「一國兩制」蒙上了陰影。因此,香港和外國媒體都紛紛形容李克強總理今次視察澳門時的一些談話,是「揚澳貶港」。倘若連被習近平主席高度稱贊為「風景這邊獨好」的澳門,也在「兩大經濟支柱」受損的背景下,在政治領域也像香港那樣出現連鎖反應式的「另類沉淪」,「一國兩制」就將失去最後一個垂範的亮點。

實際上,新《土地法》實施後所產生的行政和法律亂象,雖然不能與台灣「立法院」的在野黨以霸占主席台的方式,阻攔執政黨的法案獲得通過,及香港特區立法會內,反對派議員以「拉布」、「流會」等手段,阻擋有利於發展經濟、是改善民生的法案,相提並論,但其完全剝奪行政長官的行政裁量權,無法充分掌握《澳門基本法》所賦予的行政主導權,及時解決相關問題,而訴諸司法又將像岑浩輝院長和華年達大律師所指的將會拖上好幾年的時間,如何提高行政效率?因此,其實與霸占主席台、「拉布」、「流會」一樣,都是一路貨色。

其三、新《土地法》實施後發生的某些亂象,正在催發建制派分裂,倘未能及時妥適地予以解決,就將會導致澳門特區愛國愛澳大團結「土崩瓦解」。實際上,過去澳門特區的分歧,主要是發生在建制派與反對派之間,這是實施「一國兩制」下的常態,無需大驚小怪,反而更能凸顯「一國兩制」的優越性,就是澳門居民享有基本法所保障的各項自由。但新《土地法》實施後,「事情正在起變化」,分歧擴延到建制派的本身,而且還是有一部分建制派與反對派「同心一致」。而且,還進一步導致利用新《土地法》作為明年選舉「種票」的需要,有建制派團體採用了「雙重標準」:「海一居」事件將可有大量選票盡入囊中,就大批新《土地法》是「惡法」;而南灣湖CD區的主要發展商之一,是另一個參選團體的「幕後金主」,與自己形成最主要的競爭對手,就在南灣湖C、D區議題上高呼新《土地法》「好得很」,必須堅決執行。已經有人預言,倘澳門建制派將會發生類似台灣地區國民黨與親民黨那樣的大撕裂,就將會是由新舊《土地法》的法律衝突而引發。

其四、有人似是有意無意地利用新《土地法》的實施,及其他的一些涉及土地的議題,「項莊舞劍,意在沛公」地劍指澳門特區首任行政長官何厚鏵,籍此來抹黑澳門特區所踐行的「一國兩制,澳人治澳」偉大事業。進而在台灣地區和香港特區都不同性質或程度地發生異常情況之下,連澳門特區也被抹黑,那就是「一國兩制」整體地被抹黑。對此,中央政府是敏銳地覺察到了,因而就授權李克強總理,在視察澳門特區時,「破天荒」地專門單獨會見全國政協副主席何厚鏵,對他作出了高度的評價。其實,何厚鏵擔任行政長官期間的貢獻,還不單只是李克強總理所說的幾條,更重要的是,他執行《澳門基本法》第二十三條的規定,主導制定《維護國家安全法》正因為如此,澳門特區就無人敢像香港特區某些人那樣,公開叫囂「獨立」。盡管也有人鼓吹「自決權」,但相信還是像外交部駐香港特派員公署特派員宋哲在《華爾街日報》亞洲版的署名英文評論文章所說的,是對「自決」有模糊或錯誤認識,尚未到他所指的另一種情況,亦即「別有用心,故意偷換概念,渾水摸魚」。

因此,新《土地法》所折射的,表面上是法律問題,實質上卻是政治問題。政治問題應當在政治層面解決,而不是推到司法層面解決。