熱議經年的延遲退休要來了。7月6日，北京市政府網站公布《北京市「十三五」時期人力資源和社會保障發展規劃》，明確提出：北京市將落實「漸進式延遲退休年齡政策。」

然而，一邊是要延遲退休，另一邊卻相反，是要提前離崗。據陸媒4月報導，湖南嶽陽、婁底、永州等地一些年齡並不算大的「局辦委」或鄉鎮「一把手」、重要班子成員向上級打報告，要求按照地方「公務員50歲（或50多歲）以上可退居二線、享受比在職時更高待遇」的政策，自請「早退」，成為「休而不退」的「散吏」。

「休而不退」即提前從領導崗位上退下來，是在編公務員，占著編制、拿著薪資，享受著高額補貼。就是官場常說的「退居二線」。這些幹部離開領導崗後，要等到退休年齡才能正式辦理退休手續。

「退居二線」即機關事業單位領導幹部臨近退休達到規定年齡離崗閒居而待遇不變的制度，始於上世紀80年代末，是對幹部隊伍實行「能下」所採取的方式。在領導崗，叫一線，退下來，稱作到二線。

當時黨的幹部政策指導方針是「革命化、年輕化、知識化、專業化」。雖然中央一再強調，幹部隊伍年輕化不是「低齡化」，要堅決糾正幹部任職年齡「一刀切」的錯誤做法，不能將任職年齡層層遞減。但到了下邊，尤其縣這一級很難貫徹執行。

北京大學社會發展研究所副教授王文章認為，幹部年輕化是特定歷史時期面臨的緊迫問題，主要是改革開放初期老幹部多，年輕幹部需要大力培養使用。「現在健康水平提高了，五十多歲可謂正當年，提前把他們鼓勵走不太合適。年輕人是需要職位，基層幹部也需要提高待遇，但五十多歲的人，一般都還身體健康、年富力強，就用錢把人養起來，既浪費了人力資源，又增加國家財政的負擔。」王文章曾如此表示。

類似湖南這種給科級幹部提半級，鼓勵「老人」退下來的政策，近年來在全國都有出現。浙江已退休幹部慕毅飛寫了一篇名為《一個「休而不退」者內心深處的愧疚》的文章，坦承自己在臨退休前的「八九年時間裡什麼都不干，照樣拿工資，福利待遇一點都不少，吃的是白食」，並稱「內心有愧」。此後，慕還因此及其他原因受到警告處分。

香港教育大學吳木鑾博士有點感佩慕的做法，到任職年齡被安排退居二線，在大陸官場是慣常的事情。但「慕毅飛大膽地說了出來」。慕的一位故知也證實，慕的任職經歷豐富，當過教育局長、宣傳部副部長和黨校教員，敢言能寫，在官場是個另類。

多位大陸官員承認，官員一到年齡退居二線是常態化的制度安排，對這類官員管理長期以來處於失範的狀況：多數在編官員還遠未到達退休年齡，就處於離崗休息狀態；不上班，卻照常財政供養，直至退休。

不過現在，黨內實施幾十年、早已習以為常的「退居二線」稱呼及做法，恐將淡出歷史舞台。

資源浪費

大約八九年前，時年五十多歲、在宣傳部門工作的慕毅飛接到轉任黨校教員的通知，這是一個新職，黨校的工作比在宣傳部門要清閒很多。身為官場中人，慕自然明白，自己的被「退居二線」與年齡有關。

「這是官場的規矩，每個單位都這樣。某個單位局長、副局長的年齡到了，讓你下去，工資福利待遇等不少一分，但是職務沒有了。」在溫嶺一家媒體供職的黃先生說，退居二線幹部是本單位的老領導，通常也會給個辦公室，但平常無人管理；有時政策學習需要他們參加才來，平時基本看不到人。

按慕毅飛的說法，在此後漫長的「休而不退」的時間裡，他一直吃著財政飯，卻過著不用每天按時簽到上班的「散吏」生活。在慕所在的這所常駐人口為一百多萬的縣級市里，像他這樣的退線幹部還有二三百人，慕並不是獨一個享受這種待遇的官員，很多人過著和他一樣的舒服日子。

安排官員退線、去老扶新的這種做法，在大陸早已有之。許多黨政機關執行的「退二線」政策是，科級幹部五十出頭，處級領導五十中游。具體來說，各地實施也不一樣，浙江一些地方原先的退線標準是科級53歲，後來又延遲2年，變為55歲。江蘇一些地方對科級幹部退線年齡也是55歲。但在山東陽信縣，科級官員退線標準為男的52歲、女的48歲。

按慕毅飛的說法，能享受「退居二線」的都是有一官半職的人，由於年齡的原因，上級提前解除領導職務，組織安排年輕官員接替。被退線官員一般適用於科級以上，縣區以科級多見，地市以上處級和廳局級為主。

這種頗具中國特色的人事制度，據稱是為官場新陳代謝的需要，通俗地說為保證幹部的「年輕化」。弔詭的是，儘管對官員到齡退線的做法似已約定俗成，日常生活中執行者和被退線官員多無怨言，但現階段官員到了一定年齡提前離崗的規定，卻從未見諸任何一部大陸公開發布的人事法律法規中。

「退居二線是全國性的通病。」一位體制內的大陸官員對此早已見怪不怪，對退居二線的官員，有的單位不要考勤，但年底考核照樣優秀；有的在家練書法；有的在工廠里幫忙搞「三產」；有的不知道整天幹什麼，沒人過問。「如果沒有什麼事情觸犯法律或者被人舉報的話，當個太平官就太舒服了，不用幹什麼活。」

但上述官員慨嘆之餘，也直言這是對幹部人力資源的極大浪費，「想想吧，他們才五十出頭，大多還精力旺盛，想法很多，僅因為所謂的到齡，就這樣被晾在一邊。」類似的官員，大陸全境還有多少，儘管迄今沒有人做過精確統計，但粗略算來，數目驚人。

江西省革命老區吉安地區的一個縣，在2013年時，該縣就有科級幹部799人，231人到退居二線年齡，占28.9%。而江蘇一個人口為40多萬的縣級市，退線幹部有100多人，該市市委組織部一官員告訴《鳳凰周刊》記者，退線幹部人數很難精確計算，內陸地區和發達地區的幹部編制不一，很難以人口基數比例推測，但以全國目前的2800多個縣級行政區劃論，幾十萬人應該有的。

這麼多的退線官員被閒置，是何等的浪費！人社部最近首次公布大陸公務員總人數為716.7萬，人社部還列出從2009年到2015年歷年全國公務員錄用人數，從13萬餘人到20.4萬人不等，錄用人數最少的是2009年，最多的是2013年，總體呈現上升而後趨於穩定的態勢。

與每年新招公務員人數相比較，退線官員的人數遠在其上，但因退線官員都是領導幹部，即使退線，待遇不少，花費在後者的各類財政資源更為巨大驚人。「這是一個敏感的問題。」主管退線幹部管理的沿海某省省委組織部幹部綜合處一位官員出言謹慎，幹部退線做法實施幾十年，「現實中確有很多問題，大家在基層都看到了。」

退線的歷史邏輯

大陸官場對退線幹部的做法長期形成，非一地一市，也非一時一勢的作為。官員退居二線制度亦非空穴來風，有其特殊的歷史背景。

對官員管理制度，初創於戰爭年代，形成於計劃經濟體制時期。革命年代流存下來的官員管理制度在市場經濟雛形之切，便生出種種不足。在上世紀80年代中期，大陸各級黨政機關普遍幹部年齡老化，正副職領導多，文化層次較低。據資料統計，在1982年國務院51個部委中，正副部長平均近10個，最多的達到二十來人，正副部長平均年齡達到65.9歲。57位部長中有28位年齡在70歲以上，有36位達到65歲以上。

省市以下情況也大致如此。1980年代中期，鄧小平決定自上而下進行政府機構和人事改革，推行幹部的「革命化、年輕化、知識化、專業化」的「四化」方針，在「四化」中以幹部的年輕化為改革的主要方向。退休制度尚不健全的條件下，退居二線，給年輕人騰位置，提高單位的工作3率，成為當時一種普遍的做法。

這種管理手段甚至見於更早時期，中共在建政之初，對政治運動中有錯誤的幹部，也不是一棍打死，而是工資照發，給飯吃，給生活出路，但安排虛職，沒有具體任務，簡單說就是享受某級待遇。

當年「四化」中被分流的老幹部大多位高權重，有些在位久了，對突然退居二線未免有些想法。為了不影響安定團結的大局，與退居二線相匹配的是，大陸官方起草公務員管理法規之初就有著獨特的設計在現有的幹部行政體系之外，又新增一批非領導職務崗位。非領導職務承擔某項:體工作，但不承擔領導職務，其薪酬待遇與同級別的領導無異。

人社部一位老領導談到當初設置非領導職務的考慮時稱：「設置非領導職務的要目的，一是為了減少領導職數；二是為解決部分德才好、工作時間又長的幹部於職數有限難以晉升職務的問題。」

設立的非領導職務分為：巡視員、副視員、調研員、副調研員、主任科員、副主科員、科員、辦事員。

領導職務和非領導職務並存的這套系由此確立，並在以後《公務員法》中再確認，成為沿用至今的中國特色的中國公員管理體系。按大陸的官場制度安排，領幹部任期屆滿後，如果沒有連任、轉任或職，一般有轉為非領導幹部的安排。在職設置中，局廳級以下領導崗位，都有對應非領導崗位，如，正廳對應巡視員。

非領導職務的職責本意為「在本單首長領導下負責某一方面的工作，或者協同級領導開展工作」，但在實際應用中，類設置幾乎成為解決待遇的手段，以及導幹部退居一線的一種特殊安排，所以民間有調研員就是「叼煙員」的戲謔說法。

由於領導幹部競爭激烈，「讓現職領導待遇、職級不變，就成為一種妥協的產物。」中央財經大學副教授劉慶樂說，有人提出這樣一種觀點：由於往任領導幹部插手現行事務，使得現任領導很難推進工作。所以，如果往任領導能在待遇不變的前提下什麼事也不管，就是對現任領導的最大支持。「不能只算經濟賬，不算政治賬。」

香港教育大學吳木鑾博士認為，大陸機關事業單位退休制度、養老保障制度健全以後，像退居二線這樣的內退做法就喪失了合理性，國家現有的公務員管理法律法規中，都沒有退線的規定，只有退休和工作兩種，即使提前退休，也有著嚴格的工齡限定。

每年的黨委政府換屆之時，也是大批官員退線之時，當初鄧小平時期幹部年輕

化為契機的過渡措施，儘管早已不適用於當下政治經濟形勢，但仍被各級牢牢地執行:大批五十出頭的官員「退居二線’工作不做或做的很少，俸祿照拿，成為體制默許下光明正大的吃空餉者。

此種大陸官場怪現狀，歷經三十餘年，官場熟視無睹，迄今依舊。「大家都有好處的事情誰會去說，沒人會有意見。」體制內的一位大陸公務員總結說，改革就要往這些地方動刀。

職務上升的「天花板」

被退線官員多是像慕毅飛這樣的「不是我自己不想幹，而是政策不讓幹」，退線的初衷是讓出官位，給下任者。官員退線賦閑現象又多集中在縣區一級的科級，一些地方片面追求領導幹部隊伍的年輕化，有的地方甚至四十以上就是老同志了，就得靠邊站，成為白吃飯不幹活的「散吏」。

慕毅飛退線後，從原正科職務轉為主任科員，兩者的級別和福利待遇無異。山東省陽信縣國土資源局的邱海昌成為「散吏」的時間是在2005年的10月，從正科退線的他在6年後才從單位正式退休。在大陸縣區一級行政區劃，科級職務成為絕大多數公務員的天花板，在縣區任職，到了科級就差不多意味著「船到碼頭車到站了」，仕途就此終止。

大陸的公務員隊伍中，60%在縣級以下部門工作，92%為科級及以下職級。以上海寶山區為例，寶山區的領導職務以科級和處級為主。科級正副級兩者相加占總數的49.65%，也就是說，在領導職位公務員中，科級幹部占了將近總數的一半，處級和副處級領導幹部總數則緊隨其後，占總數的47.73%。

而據大陸媒體報導，2012年公務員招考資料，按照正常途徑，能考上公務員的比例只有1.45%。大陸科級幹部約90萬人，能升到縣處級的不足4.4%，從縣處級到廳局級的比例僅有1%。不難看出，想升到正廳局級無疑是一件「難於上青天」的事情，大多數公務員終其一生也就停留在科級，能夠順利升遷的僅僅是一成左右的精英，基層公務員在「金字塔」底層燃燒著激情和青春。

因為職務職級少，使得越到基層越發會出現「千軍萬馬過獨木橋」的景象，而退線做法雖不合理合法，但退線官員的存在有其適宜的制度土壤。

大陸公務員的職級與職務緊密相聯，職級完全依附於職務。公務員只有取得相應的職務，才能獲得相應的職級，普遍情況是職務高職級也高，職務低職級也低。如果一個公務員的職務是正科長，他即使在這個崗位上幹了30年，獲得了正科職務的最高級別，只要職務沒有晉升，他就不可能達到一個副處級幹部的最高點，哪怕這個副處級幹部只工作了幾年。

「職務與職級聯繫過於緊密，這種依附性大大降低了公務員的積極性，也無形中增強了公務員的‘官本位’意識。」研究大陸公務員制度體系的一位官員告訴《鳳凰週刊》記者，大陸公務員目前有15個級別，級別設置過少。且這15個級別並不是對所有的公務員都開放，級別是與職務相聯繫的，在一個職務內，可以晉升的級別最多5級，這還是最低的兩種職位：辦事員和科員。

其他職位，一般也就是兩三級，這對公務員的晉升帶來極為不利的影響。只要職務沒有晉升，級別始終是那兩三級，無法再升上去。上海寶山區一個關於公務員管趣制運行與創新調研課題組發現，在中國:陸，一個普通家庭背景的大學畢業生進，仕途後，基本到鄉鎮或縣級機關各部門二作，在幾十年的職業生涯中，一般只有副牙或正科兩個晉升臺階，在級別上最多能1升到9級，假如其大學畢業剛參加工作時J為科員的最低級14級的話，他一生級別1升最多只有5級。

職級域不寬，同一職位的人員都在一或相近水準，並且晉級的機會不多，往主使得一些公務員失去工作動力。在現有少僧多」的局促情形下，為了調動官員的二作積極性，主司官員調配的組織人事部門，唯一的辦法是不斷動員年齡到崗繼續升遷無望的科級幹部退位讓賢，騰位給更年棄的公務員們。

大陸官僚體制的主要特徵是「幹部能上不能下」。劉慶樂說，幹部降職過去是處分的一種，雖然現在不是了，但好說不好聽。所以領導幹部退線一般都保留原有的福利待遇不變，轉任非領導職務。

黨政機關如此，事業單位的管理體制也有樣學樣。如大陸體制內的宣傳、教育等體系也都執行退線做法。浙江溫嶺市一家黨媒，據反映就有三位退線幹部。而在浙江寧波慈溪市的一所學校裏，主管學校績效考核的一位副校長，通常績效待遇比普通老師多1.5倍，但該副校長退線後，績效仍不減，教師們反映到教育局，回饋說你們學校自己定的自己解決。

退線規範亦難

比照西方國家的公務員管理制度，實施的是政務官和事務官，不是像中國的領導職務和非領導職務。政務官是選舉產生和政治任命的，對選民負責，不與事務官衝突，也不存在讓位退線的問題，而且政務官與事務官在年齡上沒有可比性，事務官是永業制，沒有任期限制，但有績效管理，也有晉升問題。不過，事務官高齡幹低職位的活，也很正常。

實行政事分類，是現代公務員制度的本質內容和題中之義。中共十三大報告中曾提出類似的思想，如明確將中國國家公務員分為政務和業務兩類；但政事分類最終因條件未成熟而未被採納。

退線官員是大陸官僚體制的產物，積弊已久，但在現有體制框架內，中共已經開始著手對此類問題進行糾偏。慕毅飛關於「散吏」的懺悔式時評發表後，溫嶺當地馬上出台了一項對退線官員的管理意見，閒居在家或從事副業的官員們被要求考勤上班；山東陽信縣的退線幹部也已恢復上崗。

「今後沒有退線幹部的說法了，按照中央新的要求，目前已著手規範這個問題。」一位組織部門官員透露，根據中央的要求和基層的普遍反映，從今年開始，各地都陸續出台文件意見，加強對退線幹部的管理。中央要求各省區市嚴格管理此類幹部，須按照《公務員法》的規定去執行，以後「官員只有在崗和退休兩種選項，沒有第三種選擇」。

今年4月，浙江省委已將中央對退線幹部的管理精神和省領導的要求逐級下達到市，要求各縣區制定相應規定，各地級市目前都在醞釀研究中。最近，蘇州一個縣級市在江蘇率先出台了一項對退居二線幹部管理的規定，要求退線幹部還是要正常上班，遵守機關作息制度。根據每個人的實際情況，注重發揮退線幹部的特長，可以協助某一個領導工作，或者有些可以參加單位某項重要課題項目的研究。

「中央老早就有這個要求了，不能搞年齡層層遞減，不能搞『一刀切』，要『老中青』相結合，要發揮各個年齡段幹部的積極性。」一位省級組織部官員說，只是下面執行走樣走偏了。

十八大以後，對幹部隊伍的管理開始逐漸從嚴。如2015年中共中央政治局審議通過《關於推進領導幹部能上能下的若干規定（試行），提出「對政治上不守規矩、廉潔上不乾淨、工作上不作為不擔當或能力不夠的領導幹部，要堅決進行組織調整」。之前更強調幹部績效考核管理，強化監督實施。

在幹部激勵機制建設方面，大陸嘗試改革職務和職級兩線並行改革，職級不依附於職務，使公務員能在更大範圍內晉升職級。比如，副科職務可以晉升到副處的級別，正科職務可以晉升到正處的級別，吉林等一些地方已開始試點。

然而，賦閒的退線官是否就此退出歷史舞台，一些學者和官員不容樂觀。在劉慶樂副教授看來，退線或冗員的出現都是因大陸公務員編制管理的軟約束。「編制約束不僅是數量約束，也有職位設置的約束，但現實中吃空餉、超編的情況大量存在。」從根本上說，是財政預算的軟約束所致。過去你在不在崗，都是財政拿錢，沒有實質區別。各級人代會審議也不會涉及某個崗位為何僱傭5個人而不是3個人這樣的問題，只要人大不專項審議，這個問題就無解。

政府機構改革從來是個「老大難」問題。從上世紀末開始，大陸政府進行所謂「定崗、定編、定員」的政府機構精簡改革，「三定」最早從機關做起，一時轟轟烈烈，後來延續到事業單位。但這項改革推進到省一級難度頗大，最終改革並不徹底。迄今為止的機構改革的重心也放在轉變政府職能，不在精簡機構上。

（鍾堅／文）