與其他的經濟區域不同，澳門的特殊歷史傳統決定了其經濟模式的單一性。長期以來，博彩業作爲澳門的核心產業，承載了這一社會的主要經濟功能。然而，隨著澳門回歸、外資進入博彩以及亞洲周邊區域紛紛開放博彩等諸多影響元素的出現，澳門博彩業面臨新的挑戰。如何在多元利益格局下完善澳門的博彩法制，以保持其健康發展的局面，這成爲當前迫切需要思考與硏究的問題。

一、利益重置需求下澳門與內地的法律關係

在多元利益格局中，澳門與內地之間圍繞博彩業的利益博弈關係是備受關注的一環，圍繞不同的利益關係又產生了不同的法律需求。

（一）澳門與中央政府概念上的內地之間的利益關係由於內地「自由行」的政策爲澳門博彩輸入了巨大的盈利空間，目前澳門博彩業的繁榮在很大程度上取決於內地的政策導向。這便意味著，一旦「自由行」政策收緊，對博彩業的不良影響就會立竿見影。顯然，從產業健康發展的需求而言，澳門博彩業不可能長期依賴於內地政策。因此，就保持獨立法律體制的澳門社會而言，它在多元競爭壓力下的發展博彩欲求與內地限制博彩的現實定位之間，應當如何進行法律政策上的博弈？這成爲澳門目前所面對的艱難命題。爲了避免過分受制於內地居民「自由行」政策，澳門當局有必要認真考慮相關法律制度的安排。更爲實質的是，澳門應當尊重內地的利益，並在法律政策上兼顧內地的利益，以實現「雙贏」的局面。由於內地對於澳門博彩業的支持建立於犧牲相應利益的基礎之上，因此，澳門從博彩業中的巨大獲利，如果能夠透過一定的制度模式予以回饋，譬如加大對內地文化教育等公益項目的制度性投資，使兩地民眾共用政策利益，將有助於在一定程度上消除內地方面的對抗性限制及民怨。此外，爲了使相關法律資訊的溝通以及法律制度運行的平臺更加暢通，澳門當局有必要與內地保持適當的法律文化交流，並逐漸消除傳統上滯留至今的兩地之間的法律障礙。

（二）澳門與近鄰的內地區域之間的利益關係

澳門與內地部分區域接壤，通行便利，客觀上促發了近鄰內地區域之間的往來以及經濟利益衝突。以珠海爲例，眾多的澳門居民享受本土高薪酬的同時，卻憑藉特有的通行利益，在臨近的珠海買房、居住及消費而大大降低了生活的成本。就珠海居民而言，由於本地的生活成本因此急劇上揚，儘管與澳門的經貿往來中受益，但獲取的對應利益一定程度上並不盡匹配，因而就會萌生不滿。此外，就橫琴開發而言，內地讓渡了對於澳門而言極爲重大的土地利益，爲了改變內地「奉獻者」的印象以實現雙贏的目標，未來的橫琴利益格局中必然要考慮讓內地從中「分一杯羹」。然而，由於澳門與其內地近鄰區域的法律體制不同，在未來的發展中，有必要進一步加強區域間的法律政策整合與制度協調，以及時解決區域之間的法律利益衝突。例如，橫琴合作開發的順利進行，就需要粵澳雙方就管轄期限、邊檢、租金標準、適用規章等諸多問題達成法律共識。而以正在推行的《粵澳合作框架協議》爲例，其成功的推行應當以兼顧雙邊利益爲前提，進一步推進雙方的法律文化溝通，才得以有效開展區域間的經貿投資、文化旅遊、科技、教育等多方位的合作。

二、澳門與周邊亞洲博彩區域的利益博弈與法律對策

特定區域發展博彩業的基本動因在於：與一般的公平互換的國際貿易規則不同，博彩交易對於開賭區域與禁賭區域之間是一種「單邊性」的貿易關係，爲了避免自己的金錢或資源一邊倒式地流往其他的地方，原本禁賭的區域便可能作出開賭的選擇以維持經濟勢態的平衡。基於此，一場賭博合法化的浪潮於20世紀70年代萌生，80年代成勢，90年代達到高潮。據統計，目前在亞洲地區尙未有合法賭場的只有中國內地、日本、泰國、中國香港、印尼等少數幾個國家和地區。受特定利益的驅使，亞洲各國紛紛開賭，從而在客觀上構成了對澳門賭業的競爭性威脅。以新加坡爲例，根據相關統計，其在2010年開設的「聖淘沙名勝世界」和「金沙綜合度假村」兩家豪華賭場，憑藉其旅遊業的優勢，目前甚至在經濟效益上已經超越了澳門，並對澳門的賭業發展形成了巨大的威脅。

在澳門實施賭權專營的前提下，競爭的壓力更多地來自於周邊區域博彩業的合法化。面臨有史以來的高度競爭局面，澳門政府需要調整相應的法律戰略，以保持澳門博彩的「龍頭」地位。基於此，澳門當局已經提出並在極力推行產業多元化的戰略，並進一步試圖完善旅遊或會展等政策性立法。然而，就筆者看來，由於每個經濟區域的歷史定位及文化特點不同，澳門賭業的發展不應當人云亦云地效仿其他競爭對手的策略，而應當恪守賭業的傳統優勢，根據自己的區域特點設定發展博彩業的有效模式。以澳門與新加坡爲例，兩個區域在行業的發展目的上並不盡相同，澳門這類傳統賭城發展旅遊業的宗旨仍在於吸引更多的遊客以「搭便車」的方式參與賭博；而諸如新加坡之類的傳統旅遊區域，其著手發展博彩業的宗旨卻在於不斷爲其主流的旅遊業注入新的活力。顯然，由於澳門區域狹小，物種不盡豐富，在旅遊業的建樹方面與旅遊歷史悠久的新加坡不能同日而語，在賽馬業的建樹方面則與香港不能匹敵，然而，對於以幸運博彩爲真正目的的遊客而言，澳門卻可以憑藉博彩的專業化和多樣化以強化自己的吸引力。因此，澳門有必要根據自己的區域特點，完善和發展相應的博彩法制，尤其是進一步理順與健全博彩法律監管體制，例如針對借貸、賭廳承包制、迭碼制、泥碼制等傳統博彩法律制度，一方面需要結合新的發展形勢對其實施合理的法律監管，另方面也要充分發揮獨特的貴賓賭業體系和迭碼仔隊伍的傳統優勢，揚長避短，以在多元競爭格局中保持穩定發展。

三、澳門傳統賭業與美資賭業的利益衝突及法律風險防範

在全球化的擴張中，很難走出去的澳門本地傳統博彩公司更容易面臨市場飽和的壓力。在多元利益格局中，澳門本土賭業與外資尤其是美資賭業之間的利益衝突尤爲突出。從2002年引進美資以來，澳門博彩業長期沿用的一家專營制度結束，以澳博爲代表的澳門本地博彩企業與美資爲代表的非本地企業之間的競爭格局逐步形成。至2007年步入「六強爭雄」的新階段，其中美資的比例占據了半壁江山。美國成爲澳門的除香港之外的第二大境外直接投資來源地，截至2007年，僅就幸運博彩毛收入而言，美資所占的比例就從2002年的7.52%上升到23.6%，而在關聯性產業的收入方面美資甚至已經超過了澳門本土博彩企業。在美資賭業的有力競爭下，澳門賭業的利潤被日益攤薄。

與本土的博彩公司相比較，進駐澳門的美資博彩公司靠的是「多元產業集聚士的拉斯維加斯式經營法則。在拉斯維加斯模式下，美資賭業實行博彩低稅政策，鼓勵博彩公司擴張和建立新的設施；大型賭場和爭奇鬥豔的娛樂節目聚集一地，服務越來越好，消費卻越來越便宜，「整個拉斯維加斯變成了一個遊客體驗，而非某一賭場的博彩」；各賭場之間不構成直接競爭，發揮互補和合作的效應。威尼斯人賭場便是這一經驗的複製。此外，拉斯維加斯注重全球性的擴張，將每一次國際化開發當作是提升知名度的機會，充分發揮其鮮明的休閒娛樂及全球擴張戰略。同時，它透過不斷創新來保持對遊客的吸引力，包括不斷翻新景觀與表演花樣，以滿足遊客追求新奇刺激的胃口。單純從「拉斯維加斯和澳門主要酒店的招牌表演節目匯總」來比較美資與澳門本土博彩業，可以看出：前者更加體現娛樂文化的多元化兼顧了古典與現代、高雅與豔俗），且花樣繁多、普遍；後者則偏重豔情娛樂（未與常態的文化合理結合），方式較爲單一。顯然，拉斯維加斯的成功，其魅力不止在於賭博「以旅遊業爲主、博彩業爲輔的戰略導向」加上地稅政策等的法律運營模式成就了今天的拉斯維加斯。而澳門本地賭場呈連鎖店式經營，總體差異不大，它們之間的互補性不強，卻彼此競爭，也尙未達成有效可行的法律戰略。顯然，與拉斯維加斯的熱烈走勢相比較，澳門似乎顯得過於保守和安靜了。美資博彩業憑藉其獨有的經營模式，大大消減了澳門本土博彩業的競爭優勢，蠶食有限的博彩市場並從中攫取了巨大的經濟利益。因此，這也引發了人們的思考：將賭權向外資開放，這一法律政策是否得當？

顯然，如果要對澳門博彩業專營權改革成功與否予以評判並進行利弊分析，這需要一個包含多目標約束的評價體系，而不是單單以政府政策收入的增長或者GDP的增長作爲衡量的標準。據此，近年來對於外資進入股權的批評聲漸高，甚至有人認爲：將澳門賭權簡單地對外開放，實踐證明只是一次考慮欠周到、專業管理水準不到位的失誤性決策。無論如何，由外資對賭場控股，使「肥水流入外人田」，無論如何算不上是上乘的策略。目前，澳門博彩業形成了內地客「一股獨大」的客源結構所形成的、除了產業結構單一化之外的另一層風險：內地獨資流向澳門、繼而流入美國人腰包，這使得內地民間抱怨不斷，導致政府收緊「自由行」，進而影響澳門的博彩業。更爲嚴重的是，美資的過度入侵，使得確定以國家安全爲核心的博彩法律策略成爲澳門及內地共同面對的問題。就美資進入澳門賭業的法律風險而言，主要表現爲：

（一）美資通過經濟進一步影響政治政策之擔憂

澳門賭權開放後，隨著美資賭業的日益強勢化，對於美資控制的擔憂日益進入人們的視野。大量賭資從中國內地流往澳門，又透過澳門賭業流往美國的同時，也存在著美國政府借經濟之名滲透澳門政治的風險。從國家安全的視角來看，賭場本身就是一個混合了政治及文化等多種敏感成分的特殊產業，乃至於法國政府在2005年頒布法令規定政府有權阻止外國機構獲得法國11類企業的控股權，其中便包括了賭場在內。可見，對美國滲透的擔心，並不僅僅限於借助經濟手段直接施加壓力，也包括透過賭場進行內部性滲透。因此，在法律的發展策略上，應當如何適度控制回收外資的博彩經營權以降低國際博彩「貿易」的不平等性，以及如何完善相關法制以遏制美國勢力的進一步滲透，將成爲澳門當局及內地中央政府嚴肅對待的問題。

（二）美資操縱澳門社會立法之擔憂

憑藉強勢的經濟地位，美資利益集團不但宣揚美國式民主等價値理念使澳門社會政治化，還透過滲透立法選舉來擴大自己的勢力，例如透過動員自己的員工參與選舉的方式，使相關利益代表進入澳門政府，從而一定程度上操縱澳門的博彩乃至整個社會的政治法律政策。這意味著，在未來澳門政治及立法活動中，與美資博彩業利益集團的衝突與協調成爲澳門不可迴避的重要方面。

（三）美資操縱博彩法制之擔憂

美資進入澳門博彩後，一方面，美國政府回應自己在澳企業的要求，按照美國的管理和法制模式要求澳門當局改善投資環境和修改相關的法律制度；另方面，在澳的美資集團也同時利用自己的資金優勢迫使澳門博彩業的經營模式向有利於自己的目標變更，包括要求加大法律監管’規範化、國際化等。例如，2002年改革後，美資控股的永利公司敦促澳門當局立法規定賭場借貸行爲的合法化’並要求對諸如博彩仲介人的參與主體實施法律監管。由於澳門的傳統賭業多基於特定人情社會文化的沉澱，美資操作博彩法制會對澳門博彩業的傳統模式造成很大衝擊，削弱本土企業憑藉傳統博彩文化而形成的優勢，從而間接扼殺其特有的競爭力。

基於此，在對澳門博彩業的監管問題上，應該採取法治監管模式還是關係傳統模式存在爭議。部分觀點宣導全面的法治監管主義。然而，對於澳門的博彩業而言，過於開放的法治監管模式反而使得諳熟法律之道的美資企業順利發展，一定階段內不利於根植在澳門特有博彩文化土壤中的本土博彩業。例如，澳門賭權開放後制定的博彩業仲介法律制度主要借鑑了美國的經驗，然而，建立於美國的「中場服務」戰略的仲介制度，並不能有效服務於成長於「貴賓廳服務」戰略的澳門本土博彩業，因此必然發生制度移植的不適應。因此，法治監管的模式，應當在多大程度上予以推行？這需要澳門政府根據自己的社會情勢作出合理判斷，一定程度上保留原有的行業規則，爲澳門量身定做一套合理有效的法律規制體系，而不應一槪順應外資的需求而實行無條件的規範化、國際化或簡單照搬美國拉斯維加斯模式。除此以外，也存在對博采業應當予以外部監管還是實施行業自律的爭議。本文認爲，外資進入澳門博彩使得傳統的自律模式受到了很大的衝擊，除了實施司法監管等他律模式之外，澳門社會亦應當充分發揮原有的行業自律傳統，完善諸如行業公會、從業人員工會以及其他社團組織，形成自律模式與他律模式有效結合的博彩業監管體制。

鑑於美資進入所引發的種種法律風險，有人甚至倡儀：「為確保國家繁榮，地方安寧，維護現有體制，必須儘快在澳門建立一個完善周的應對機制，監管和控制外國人在中國澳門特別行政區有目的、有計畫、大規模居留營商，以免對澳門在經濟、文化及至政治方面造成衝擊，出現意料之外的局面。」毋置疑的是，在美資日益入侵的形勢下，澳門當局需要以「惡」制「惡」。例如，美資博彩業實施薄利多銷、偏重「中場」的策略，事實上更多地依賴內地的客戶，中央及澳門政府可適「自由行」政策的槓桿作用，及時控制潛在的風險。爲了遏制外資的影響力擴大，澳門政府業也可以考慮有條件地拆分賭牌，即分出的賭牌只能由本土的博彩業取得，從而透過擴大澳資博彩業數量的方式變相縮小外資的份額。此外，根據2001年澳門博彩法的規定，「如認定屬必要」，澳門當局可以對幸運博彩經營實施暫時行政介入，甚至可以基於公共利益而行使贖回權，「在合同期屆滿之前收回批給之經營」。這意味著，當美資嚴重危及澳門社會利益的情形下，澳門有權依法以採取相應的法律措施。

四、澳門博彩業的內部利益衝突與法律協調

澳門博彩業的內部利益衝突主要表現爲兩個層面：一是澳門境內各賭業之間的衝突；二是作爲澳門「龍頭」產業的博彩業和其他產業之間的衝突。圍繞這些利益衝突，澳門當局需要進一步調整相應的法律關係，並制定合理的法律對策。

（一）賭權開放寺外界條件的變化促生了健全博彩內部法律的必要性

傳統上的博彩業處於專營性的狀態，偏重內部的規則，忽視法律的外部調整作用，而澳門賭權的有限開放在一定程度上打破了專營的局面，客觀上要求更多地訴諸法律的手段監管博彩市場。

首先，在博彩業的法律監管方面，賭權開放之初時澳門實行「二級」監管體制是政府與博彩專營公司之間的監管與被監管的關係；二是政府將部分監管職能委託給博彩專營公司，使其成爲有一定監管權力的「二掌櫃」，例如，貴賓廳體系中從廳主到迭碼仔，一律由博彩專營公司監管，政府並不過問。但現在，博彩業的擴張，使博彩專營公司從「二掌櫃」角色重新回到一個普通的被監管者角色，原來由其行使的監管職能需要移轉給相應的監管部門，這一過程中必然形成一些監管真空。對此，澳門當局需要儘快出臺相應的具體法律規則以應對潛在的法律問題。

其次，與專營制度關聯的傳統體制也發生變化，例如「公私共有」的賭場財產權制度的變化，這些變化引發了對新的法律政策的變革需求。就現狀而言，用於建設賭場的土地由政府批給，所有權歸政府；承批公司全資投資建設賭場綜合大樓後，其用於經營賭場部分的所有權也歸政府，由政府再「委託」給承批公司經營；而承批公司保留其餘部分（酒店、餐飲、會展等）所有權。引發的現實問題是，激烈競爭的市場必然引發諸如大樓抵押融資的行爲，但現有的財產制限制了此類行爲，因此只能通過「接管經營」之類的下策解決博彩公司財務困難問題。面對此類困境，澳門當局應當摒棄守舊的做派，順應現實的利益需求而及時調整現有的法律政策。

再次，貴賓廳體系面臨考驗。它是一個集拉客、服務及借貸於一身的貴賓賭客經營體制，澳門博彩收入的三分之二源於該體系。在30年的時間裡，它在專營公司的有效控制之下健康運行。然而，競爭的局面演化成「碼傭戰」，碼傭率的不斷提高日益掏空了博彩公司的盈利空間。爲了拉住客人，博彩公司及賭廳承包人在泥碼借貸的風險控制上越來越鬆，貴賓賭業的風險鏈在曰趨繃緊。收益的減少與風險的加大，使傳統澳門貴賓賭業面臨窘境。基於此，目前，賭廳承包人及迭碼仔們正在醞釀組織起來，希望透過行業自律擺脫困境。正如學者指出的那樣：澳門博彩當局能否及時地塡補由於賭王制的終結而留下的監管真空，能否將賭王時代形成的貴賓廳承包制在新的市場條件下重新納入健康軌道，也是澳門博彩業健康發展的一個重大難題。

就澳門博彩業現行的法律法規而言，主要包括《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《不法賭博》、《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》、《預防及遏止清洗黑錢犯罪》、《預防及遏止恐怖主義犯罪》等單行法律，以及相關行政法規近30件。同時，爲了應對賭權開放帶來的新問題，澳門政府實施了一系列相應的監管措施，例如：嚴格控制新賭場及原有賭場的賭臺數；對博彩仲介傭金和賭廳數目作出適當的法律控制，對現有博彩仲介服務合同作出檢討修訂；決定硏究執行賭場高層管理人員發牌制度，相關人士都要接受資格審查；嚴格執行博彩企業不得從事其他業務的規定，禁止其直接參與公共事業等。這些措施無疑有助於維持澳門博彩的法制環境。然而，從現實來看，澳門目前仍然存在博彩立法相對滯後’缺乏民主決策機制、監管手段不夠有力等^題。因此，除了進一步完善現有的博彩法律制度外，澳門仍然需要從多方面不斷借鑑法律經驗，例如，學習美國內華達州的發展模式，強調政府在發展博彩主業方面的法律義務，如在審批博彩建設項目時應兼顧居民生活環境的利益，而不是單方面強調博彩業的利益；對博彩的發展規劃應具有系統性，不僅要考慮博彩的規模，也要規劃博彩的區域布局、交通等配套設施；增加決策的透明度，充分聽取相關專業人員和社會人士充分的意見，各方對建設博彩設施達成共識；提供合理的上訴機制，以及時解決相關問題等等。

（二）產業多元化背景下澳門博彩業與其他產業的法律關係調整

就澳門博彩業與其他產業之間的關係而言，目前最爲理想的期待是：實現產業的多元化經濟態勢，減少對博彩業的依賴。這一思想很早就存在於澳門當局的施政理念中。例如，從2002年獲得博彩業經營權的三家中標公司來看，這一決策的背後就隱含了澳門特區政府對於推動產業結構調整的用意：選擇澳博’是考慮到了其對於本土博彩業發展的貢獻和長期壟斷中積累的豐富經驗，並預防博彩業被外來勢力所控制；選擇永利，是希望利用其在發展休閒度假方面的成功經驗推定旅遊業的發展；選擇銀河，則是因爲其在國際會展業務方面的渾厚實力’一定程度上有助於調整澳門的產業結構。三家中標公司所提交的整體發展計畫，也符合了特區政府提出的「以旅遊博彩業爲龍頭、服務業爲主體、其他行業協調發展」的產業結構、經濟發展的戰略。此外，澳門回歸後，如何大力推進本土製造業的發展一度成為澳門政府面臨的重要課題。然而，賭牌開放引發的階段性快速繁榮，一定程度上削弱了透過振興製造業來改善產業結構的動力，玩具製造業等傳統產業在博彩業的擠壓之下迅速萎縮。同時，鑑於澳門政府對公有事業的偏好，澳門經濟中屬於私營企業屬性的（第二產業）和飲食業（第三產業），均未能翻政細扶持和指導，客觀上無助於多元產業結構的形成。爲了尋找新的發展，澳門當局一度就文化產業、輕工製造、高等教育、資訊科技、中藥基地、儲運物流乃至離岸金融等諸多產業的發展提出構想或付諸試驗，然而皆無明顯成功。在澳門的期待與現實之間始終存在一定的距離，根據當前的統計資料，博彩業所提供的稅收占澳門政府收入的四分之三，在澳門的經濟鏈條中仍然保持了一枝獨秀的局面。如何在法律的層面上實現澳門產業的多元化發展，需要認真反思如下幾個問題：

一是應當如何處理賭牌開放、博彩業專營權開放帶來的效

憑藉市場的自由競爭實現產業多元化的目標是不現實的。因此，在法律制度的策略上，澳門當局應當啓動關聯性機制，透過一定週期的強制性制度變遷，最終實現經濟結構的合理化。譬如，透過澳門基金會開展的文化教育類專案投資，在加大與內地文化合作交流的同時，客觀上也會帶動會展、旅遊的良性發展。

三是爲人力資源的開發提供法律制度保障。賭權開放引發的新一波博彩業繁榮，客觀上導致了人力資源大幅度流向博彩業，使得原本就缺乏高素質人力資本的狀況更加惡化’教育體制改革、人力培養和人才引進仍然是目前制約澳門內生經濟發展的重要問題。澳門政府有必要透過教育法、勞動法等法律制度的完善，建立一定的職業準入標準、反不正當競爭規則等，以推進社會經濟結構的平衡。

五、結論

正如澳門2008年施政報告中所指出的那樣：「對於一個相對傳統的社會，帶著有限的適應能力，極其迅速地接受現代化轉型和發展的洗禮，造成同一空間之內兩個不同時代板塊的碰撞，從而形成快速積累的社會矛盾。」近年來，澳門政府大力宣導法律改革的理念，然而，由於澳門社會始終未能充分認識多元競爭機制下的利益衝突，未能對法律改革的理念和路向達成廣泛認識，因此不能建立起行之有效的法律改革統籌機制。在未來的策劃中，應當進一步理順包括博彩業法律機制在內的法律改革目標。其中需要強調的一點是：歷經無數代發展的澳門博彩業，在長期的歷史發展中形成了一定的文化沉澱，這種沉澱中必然包含了適合東方文化的一定成分，這一成分恰恰是其他美資企業所無法複製的部分，因此澳門在設計博彩業的法律制度設計時，無法完全忽略也不應忽略自己的文化特質。此外，賭權改革的方向和方法需要採用系統觀、科學方法來對待，要以澳門的經濟發展水準不斷提升、內生經濟不斷增強和經濟結構不斷優化爲目標，在上述各目標優化的前提下統籌賭權改革的方案。

總之，在當前多元化的利益格局下，澳門的博彩法律變革應當作出積極的回應：宏觀上，應形成明確的法制目標，即實現澳門社會經濟水準持續性提高的法律方略；微觀上，應當努力擺脫葡萄牙法律語系的制約以及葡式法院的保守主義影響，設計更加符合澳門民生也更加有助於澳門內地優勢互補的法律制度模式，據此促進博彩業的良性發展。