近期，本澳如何參與大灣區建設成為社會的熱點話題。普遍認為大灣區建設為本澳發展提供新的空間、平臺和機遇，大灣區城市間可資源共用，產業互補發展。但同時必須認識到澳門有自身條件限制，在融入大灣區方面也有許多制度和機制方面的障礙，因此，必須突破過往的思維，尋找新的參與模式。其中，「飛地經濟」或是本澳可以考慮的模式之一。

本澳參與大灣區要打破邊界效應

長期以來在本澳流行這麼一種說法，即由於澳門本土資源有限，因此，澳門本地適宜發展博彩業，而適度多元化只能夠通過澳門本土企業的「走出去」，到內地去尋求更發展的空間。也就是說，澳門經濟適度多元化實現的主要路徑是區域經濟合作，通過區域經濟合作，澳門才有多元發展的空間。這種觀點不僅為澳門各界廣泛持有，更反映在廣東及珠三角地區所設立的各類粵澳合作平臺和示範區的規劃之中。

有學者指出，這種觀點的詭異與矛盾之處在於，澳門實現經濟適度多元化的主要區域，不在澳門本土，而竟是在澳門境外。從區域經濟合作的理論與實踐，以及本土企業「走出去」的經濟機理等方面看，這種觀點具有謬誤之處；更是對一國兩制下澳門作為獨立關稅區地位的曲解。

一方面，澳門作為高度外向型的微型經濟體，必須通過與周邊地區的區域合作取得發展經濟的動力，這已經為澳門的歷史所證實。

區域合作或區域經濟一體化的深化，其結果必然是經濟體之間依據各自比較優勢而形成的區域分工，從而確立各經濟體中在一體化中的專業化與經濟功能。因此，區域經濟合作首先是通過專業化，吸納區域中的各類經濟資源進入，強化與坐大不同經濟體中的優勢產業，例如澳門的博彩旅遊業。其次，則是把地區內不具比較優勢的產業，通過跨境投資，向其他具有比較優勢的成員地區轉移，例如上個世紀70年代香港製造業外移澳門，89-90年代澳門製造業進入內地。最後，則把地區中最具競爭優勢（不僅僅是比較優勢）的產業，向其他成員地區擴散，以延伸其競爭優勢。例如香港金融與專業服務業進入內地。最終實現一體化的經濟區域利益的最大化。資源的吸納與轉移，資本在不同地區的集聚與擴散，正是區域經濟合作的主要機理。

另一方面，從企業跨境投資的動因分析，則企業在產業中積累的豐富經營資源，在本土已經呈過剩，或地區優勢不再的條件下，才會產生跨境投資或產業轉移。而企業具有的豐富經營資源，是在本土培育與積累的，而非產生於境外。如果說，澳門經濟適度多元化的終極目標是培育澳門自主增長與創新的內在動力，則這種內在增長動力的發生與孕育更不可能在澳門之外。誠然，我們並不否認區域合作可以為資源極其有限的澳門，提供發展擴張的空間，強化其競爭優勢。但是，澳門在其他地區投資的項目，或建立的產業，在經濟統計上是屬於澳門的嗎？澳門可以把此計入澳門本身的經濟統計，當作澳門經濟結構的組成部分，從而宣稱實現了經濟適度多元化嗎？對這個問題的回答，答案肯定是否定的。

因此，本澳參與大灣區建設，其中最大的障礙就是如何打破邊界效應。因為在澳門回歸中國後，在一國兩制的設計中，澳門與中國內地必須保有邊界，而邊界效應的存在，使得澳門具有不同於中國內地、相對獨立的本土利益。

一國之下與區域經濟的一體化要求港澳與內地之間經濟流動、社會互動的邊界開放，而因應兩制客觀存在的邊界，以及由此產生的邊界效應，不僅對兩地的交流及資源、要素的自由流動，形成一定的障礙與成本。同時邊界效應的存在因公民身份認同、貨幣、市場、法律與經濟管理制度等差異，也決定了兩地各自的經濟利益差異，以及各自具有的獨立經濟利益。對各自經濟利益追求的激勵必然大於對區域一體化的整體利益的獲取。因而，只有在通過合作，形成本土利益最大化的激勵下，也即共同合作的邊際利益大於>邊界控制的界內邊際收益之時，才會認同共同利益。這種經濟的本土化情結與經濟的一體化追求共同存在，正是一國兩制下港澳參與區域合作、形成不同分工的經濟基礎。

在參與大灣區建設中，由於一國兩制，澳門有優勢亦有障礙，澳門人需有創新思維，以免由於抗拒心態而失去發展機會。而粵港澳大灣區內多個城市，未來的經濟和社會發展會更加迅速，澳門若抱住舊有思維，死守邊界效應的存在因公民身份認同、貨幣、市場、法律與經濟管理制度等差異，不積極投入大灣區建設，將被邊緣化。

「飛地經濟」得到國家層面肯定並推廣

邊界效應的產生因素，涵蓋兩地之間地理、經濟(消費者收入差距、資源與設施可用性差異）、文化（語言、民族、宗教、價值觀、行為規範及性格、國家工作系統等差異）及行政（貨幣、法律體系地區貿易同盟的差異）4個方面的距離。地理距離可以通過交通運輸設施的完備而縮小；經濟距離中的收入差異，則會隨著經濟要素的流動，地區增長而逐步拉近（資源、經濟組織可用性差異則為制度性差異）；這類的邊界效應大多以外部邊界效應（外部壁壘）來表現，界定與消除較為容易；而經濟中的經濟制度、文化、行政距離，因植根於社會內部而產生的內部邊界效應（內部壁壘），最難以為人們認識、計量，以及在短時期內消除。

筆者認為，本澳參與大灣區建設，要打破邊界效應形成的障礙，「飛地經濟」是一種合適的模式。

所謂「飛地經濟」，就是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。「飛地經濟」發展模式具有四大特徵，表現為發展空間的分離性（「飛出地」和「飛入地」在行政上隸屬於不同地區）、環境差異性（「飛出地」和「飛入地」在經濟發展水準、人文和社會環境等方面存在差異）、優勢互補性（資源稟賦、經濟潛力、社會環境和政策等方面優勢互補）和產業關聯性（「飛出地」與「飛入地」之間形成完整的產業鏈）。由此帶來的，「飛地經濟」與傳統招商引資模式和經濟園區建設模式不同，一是從企業轉移模式來看，區對區的產業轉移模式替代了原來的點對點企業轉移模式；二是從園區承接的內容來看，管理與項目的複合承接替代了原來單純的資金承接；三是從區域發展模式來看，兩個地區共同發展、互惠互利替代了以往發達地區帶動不發達地區的模式。

按照「飛地」建設中投資方式的不同，將「飛地經濟」分為由「飛出」地負責全部基礎建設投入的「飛出地投資型」、由「飛入地」負責全部基礎建設投入的「飛入地投資型」和由兩地按照協定共同分擔基礎建設投入的「兩地共投型」三種類型。

按「飛地」園區管理模式的不同將「飛地經濟」分為由新屬地對工業園區進行管理的「飛入地管理型」、由「飛出地」派遣管理團隊對園區進行管理的「飛出地管理型」和由雙方共同派駐人員建立園區管理委員會進行協調管理的「兩地共管型」三種類型；按「飛地」形成的原因不同將「飛地經濟」分為集約用地型、優勢互補型和產業梯度轉移型三種類型。

在我國，「飛地經濟」早有實踐，且一直被視為促進區域協同發展的有效途徑之一。近年來，有關省市打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，比如，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共用的「飛地經濟」合作等，的確對參與「飛地經濟」的兩地帶來了正面作用，促進了地方經濟協調共進。

國內對「飛地經濟」的最早實踐誕生在江蘇蘇州——作為中國政府與新加坡合作共建的成功經驗，（中新）蘇州工業園區也因此成為了新加坡的「飛地」，也是改革開放的重要產物和成效。2006年，江蘇借鑒蘇州工業園區經驗，在總結「江陰-靖江合作園區」（3年試驗）的基礎上，考慮到區域協調發展的大背景，於全省範圍內大規模推廣南北掛鉤共建園區；2008年，共建開發區進入到跨省區發展的新階段，其中，江蘇啟東-上海外高橋、湖南衡陽-廣東深圳、廣東-香港、皖江城市帶-滬蘇州浙、山東德州-天津紅橋、江蘇-新疆等共建開發園區，成為了開發區建設和產業轉移的新趨勢和新潮流，這種集聚、輻射和帶動效應極大促進了各地經濟的發展。「飛地經濟」從全球範圍看已相當普遍，在當下的中國，是開發區功能的升級和提升，符合經濟發展的基本規律，對於經濟發展、風險共擔、產業轉移、區域共贏等具備重要意義。

近日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部等八部門聯合印發《關於支持「飛地經濟」發展的指導意見》，提出要創新「飛地經濟」合作機制，發揮不同地區比較優勢，優化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水準，完善發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，為推進區域協同發展作出新貢獻。

《意見》要求，深入實施區域發展總體戰略，服務「一帶一路」建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，創新「飛地經濟」合作機制，發揮不同地區比較優勢，優化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水準，完善發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，為推進區域協同發展作出新貢獻。

本澳「飛地經濟」模式探析

「飛地經濟」會給「飛出地」和「飛入地」經濟發展帶來雙贏的結果，但並不是任何兩個區域之間都可以採用「飛地經濟」模式，「飛地經濟」的建立需要一定的條件。一是發展「飛地經濟」必須具備資源分佈和產業梯度兩個條件；二是能否發展「飛地經濟」需要從地理位置和產業結構兩個方面進行論證；三是要想發展「飛地經濟」，兩個區域必須具備地理相近、優勢互補、發展時機相隨三個條件；四是土地是發展「飛地經濟」的先決條件，而利益共用是根本條件。可見，資源優勢互補、產業梯度、區位差異是發展「飛地經濟」的前提條件，政策支持、利益共用是「飛地經濟」能否成為現實的根本條件。

本澳過往在區域合作中面臨著很尷尬的局面，澳門投資於內地的經濟活動，收入可以為澳門投資者獲取經濟利益，但不能計入澳門的GDP。而內地投資於澳門的經濟活動，也僅能計入澳門的經濟總量之中。在兩制仍然持續的時期內，這種界定無法改變。即使是澳門與內地，尤其是珠三角地區形成高度融合的經濟一體化，也無法改變這一客觀事實。

過往，中央政府與內地雖然可以為澳門的經濟發展，提供有力的支援與援助，甚至是土地支援。但是，不能忽視這種支持是內地必須做出經濟利益讓渡的，沒有共同利益的經濟讓渡是不可能持久的。而一個具內生經濟發展動力，經濟適度多元化結構的澳門，不僅有利於澳門經濟的未來長遠發展，更對一國兩制下的區域經濟合作深化，以及一國兩制的成功實踐，具有十分重要的經濟意義和政治意義。

所以，本澳「飛地經濟」首先要解決的問題是兩地經濟利益如何分配。目前，國內一些飛地或類飛地園區的GDP、稅收等，直接採用5：5對半分成。本澳未來在「飛地經濟」中，應明確約定了合作區互利共贏的利益分成機制，合作區GDP、規模以上企業工業總產值和增加值、固定資產投資、稅收地方留成部分(除土地開發、出讓、轉讓等產生的契稅、耕地佔用稅收入外)以及能源消耗等統計資料，由雙方分享(擔)。本澳在此方面涉及到制度的不同，相比內地各地區之間，有一定的難度。但國家已出臺相關檔鼓勵跨區域合作，目前國內一些地方已經有城市之間園區的跨區域合作，「飛地經濟」在粵港澳大灣區內操作性很強，澳門目前需要做好準備，跟其他城市積極對接。

按照相關條件，在本澳在「飛地經濟」的地域選擇方面，首選當然是臨近的珠海、中山、江門，其次為目前最紅的粵港澳大灣區內，然後擴展到廣東省、泛珠地區、中國內地等，在國外還可以考慮「一帶一路」的國家和地區。而在合作對象方面，本澳也應該放低心態，毋須講究行政級別，內地一個鎮甚至一個村已經有本澳發展「飛地經濟」的土地條件。

其次，在「飛地經濟」產業選擇方面。全球競爭的事實已經告訴我們，專注於一個特定產業或稱專業化經濟，之所以成為小型經濟體獲取國際競爭力的補強之道，主要在於小型經濟體的客觀局限，即經濟規模、市場局限和資源缺乏等條件決定的。在這些局限下，小型經濟體要在全球經濟版圖中佔有重要地位，不可能追求多元完整的經濟結構，並在全域經濟中取得規模經濟。而只能通過參與國際分工，把資源集中在最有競爭力的某一特定產業上，以專業化的生產去達致規模經濟，從而爭奪世界市場。因此，在當今全球化的大趨勢中，通過開放市場，參與國際分工，在分工中形成專業化的經濟，往往是小型經濟體的成功之道。

本澳「飛地經濟」應以解決內生經濟發展動力為主要目標，新產業的選擇也應該建基於澳門歷史積澱的傳統優勢，與當前全球新產業革命所產生的技術、商業模式及競爭方式相結合。在澳門本土由企業主動地把澳門因素與全球因素結合，通過創業與創新活動建立新的產業，也是澳門經濟適度多元化構成的「複合競爭力」中的一個重要部分。

按照本澳目前的狀況，「飛地經濟」產業要做國家所需，澳門所長。一是培訓教育產業。澳門應在專業培訓方面發揮更加積極作用。如旅遊專業人才和產品配套產業，建設亞洲旅遊培訓中心和葡語國家會展人才培訓中心。本澳可透過「飛地」建立培訓基地，加強對醫療及護理人才的培養和培訓；二是澳門文創產品生產和會展器材配套生產基地；三是中藥材生產基地，「飛地」可為本澳發展中醫藥產業提供源源不斷的生產原料，將澳門打造成為中醫藥技術對外視窗和交流合作平臺。等等。

發展「飛地經濟」不但要在整體上進行戰略規劃，還要重視培育各種機制以及創新具體措施，要從建立有效機制、做好發展規劃、承接轉移產業、解放發展思想、實行市場運作五個方面入手，在發展「飛地經濟」的過程中，要明確政府、企業和市場的作用，形成政府引導、市場運作、企業管理主體協調運轉的機制。

鑒於澳門的情況，新產業的孕育在初期階段需要政府的大力培植，特區政府應成立特區投資發展基金，帶動本地企業參與，吸引具影響力與競爭力的企業在澳門設立總部，在「飛地」設立生產基地，並可擴寬本澳居民的就業途徑。當中要解決法律滯後，理順人員跨境工作、生活和保有社會福利。

本澳企業多年之前就大舉向區域發展，但基本都是各企業自發行動，大多是單打獨鬥，缺乏統籌和整合。小微經濟體的競爭力正是源於將本土的某個企業或產業培育為世界級的企業或產業，而不是面面俱到，事事領先。特區政府可以考慮透過整合，利用「飛地經濟」模式，培育出屬於本澳的世界級的企業或產業，從而促進本澳經濟的多元化發展。

當然，政府的介入，即意味著資源使用的暫時失效。但資源的扭曲配置僅是短期的，產業最終要自主地面對地區與全球的競爭。市場與競爭才是檢驗經濟體的資源使用與配置有效性的最終判斷者。由此，本澳「飛地經濟」的產業選擇，決定者是市場而非政府的選擇。