粵港澳大灣區對本澳來說，將是難得的發展新機遇，但亦是嚴峻的挑戰。粵港澳大灣區將推進粵港澳區域經濟一體化的深化，其結果必然是經濟體之間依據各自比較優勢而形成的區域分工，從而確立各經濟體中在一體化中的專業化與經濟功能。其中人才資源是第一資源，在區域競爭中具有決定性作用。相比其他地區，本澳一方面沒有廣東省城市可以引進全國人才的便利，也無香港對國際人才的吸引力。所以，人才不足必然是澳門參與大灣區的最大短板。發達國家紛紛制定和實施技術移民法，便利外國人才出入境、居留和融入，增強本國對外國人才的吸引力。技術移民成功與否主要取決與是否設計和實施了完善的技術移民制度。本澳應全面理解技術移民法律制度的內容，客觀認識在這方面與其他地區的差距，進而尋找可能的完善辦法，使引進人才時對技術移民制度的運用從偶然走向應然。

本澳技術移民門檻嚴苛

一說起技術移民制度，本澳有些利益團體就不分青紅皂白地將其與引進勞工相聯繫，並將他們混淆為「搶飯碗」，令社會形成保守排外的氛圍，影響引進創新人才和營造創新環境，窒礙創業，最終惡性循環：澳門難以出現新興產業，一業獨大越演越烈，就業市場越來越窄。其實本澳法律制度一早已經明確：相對於「居留」而言，以學生身份、商務身份、遊客身份、探親和勞工身份進入澳門並取得一定時期的停留許可的情形只能稱之為「合法逗留」，「逗留」嚴格區別於「居留」，指因某種合法事由進入澳門但是必須於所載法定期限內離境的訪問登記制度，「逗留」並不等於「居留」，「逗留權」也不必然引致「居留權」。即使他們被批准在澳門工作，但是在澳門工作的時間並不算做居留時間，一旦合約到期，非本地勞工也無法再享有繼續逗留澳門的權利。也就是說，再多的人以勞工等身份進入澳門，亦只是「過客」，而對澳門整體影響只有推動和助力，卻成為了某些政治團體撈取利益的「替罪羊」，教人情何以堪！

澳門作為中國現有的兩個特別行政區之一，在「一國兩制」的框架下頒佈了一系列涉及「澳門居留權」、「移民」的法律法規，主要有：《澳門基本法》、第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》、第4/2003號法律《入境、逗留及居留許可的一般原則》、第6/2004號法律《非法入境、非法逗留及驅逐出境的法律制度》、第3/2005號行政法規《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》等，居民居留管理漸進佳境。其中關於非本地勞工的居留權規定就完全排除了類似「香港菲傭爭居港權情形」的出現，澳門特區政府這些法律有效地限制了「居留權爭議」和「全國人大釋法」局面的出現，維護了特區法治的穩定性。

根據本澳法律，目前外地人才居留本澳的管道主要有「投資居留」制度和「技術居留」制度。澳門貿易投資促進局依據2007年4月4日生效之第7/2007號行政法規終止接受購買不動產居留之申請，投資者居留制度就此中止。

本澳「投資居留」制度隨著大陸經濟的迅猛發展，越來越多的大陸富豪和中產人士瞄準澳門這塊「黃金跳板」，希望借助澳門的國際港優勢和教育、福利、養老等多方位優勢政策提升生活水準和質量，完成身份的轉變，顯示其作用逐漸負面而引起社會反彈。正如香港暫停投資移民計劃的原因一樣，澳門不缺乏資金，並不很需要單純的錢財的「財」，而是希望吸引人才。

但是，相對於曾經的「投資居留」制度的「大方」，「入場費」從澳門幣400萬元調低至澳門幣100萬元。本澳「技術居留」制度就顯得有點嚴苛。

技術居留制度，顧名思義，是指通過申請人的文化程度、職業技能、語言能力、社會地位、交際影響等全方面評價申請人的綜合實力以此來申請居留資格。比較有名的有「香港優才計劃」，這項計劃分為「綜合計分制」及「成就計分制」兩種：「綜合計分制」按照申請人的年齡、財政要求、良好品格、語文能力、基本學歷5項條件打分，最高分為165分；「成就計分制」則是為「具備超凡才能或技術並擁有傑出成就的個別人士」提供的另一套申請定居香港的計分制度，該計分制以申請人的成就為評核基準，須符合以下兩項要求中的一項：一是申請人曾獲得傑出成就獎(例如奧運獎牌、諾貝爾獎、國家/國際獎項)；二是申請人可以證明其工作得到同業肯定，或對其界別的發展有重大貢獻(例如獲業內頒發的終身成就獎)。「香港優才計劃」自實施逾6年來，總共吸引了世界各地數千名人名流及各界頂尖人士入駐香港，包括郎朗、李雲迪、湯唯、高敏等內地體育、政商、影視界知名人物，為香港的科研創新、教育培養、經濟發展和國際知名度提升做出了重要貢獻。

澳門自回歸以來，經濟迅猛發展，作為國際性開放城市，對複合型人才的需求也日益增加，正是基於此，澳門特區政府於2005年頒佈的第3/2005號行政法規《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》中便詳細規定了「管理人員和特別技術人員」的入澳程式。

針對高級技術人員和管理人員，澳門貿易投資促進局的「技術移民」條件也更加嚴苛，包括：申請技術居留者所現任職的技術崗位，是澳門所缺乏的、實用的，由澳門本地人才無法提供的；申請人申請前每月工資不得低於澳門幣25,000元，且有保持7年以上至完整記錄。雖然上述規定較為簡略，但是能夠達到要求的例子卻是少之又少。從現有的資料來看，2011年至2015年，共1,261宗管理人員及具備特別資格的技術人員獲批澳門臨時居留許可，當中670宗申請人從事教育、酒店及旅遊綜合、文化創意、醫療及會展行業，佔獲批總數逾5成3。貿促局資料顯示，2016年的「管理人員及具備特別資格的技術人員」申請個案有305宗，比2015年少177宗，獲批准的申請個案則錄得升幅，有99宗，比2015年增加18宗，總共獲批申請的有209人，增加59人。可以說經過嚴格的篩查審批後留下的都是「鳳毛麟角」。而最終要獲得澳門永久性居民身份證，還需經過7年的排期審批和漫長等待。現有的「技術居留」制度抬高了准入門檻，也為申請者的實際操作帶來了不少難度。

發達國家「綠卡」看重積分制度

澳門回歸前的400多年經濟發展進程中，因管治當局的政府政策、制度安排與企業策略從未在內部形成一股合力，去推動經濟的發展，也就無法通過創造與創新去提升競爭優勢，最終形成由外部變化主宰自己經濟命運的高度依附型經濟。

澳門回歸後近18年經濟發生的翻天覆地變化，開始為澳門徹底擺脫高度依附型的經濟增長方式，培育內生的自主增長動力提供了廣闊的空間。但是，過去10多年經濟超高速成長的拉動力主要是博彩業，而澳門博彩業至今為止仍然屬於由制度和政策支撐的非自主型產業。且兼具外資掌控的非植根性特點。也就是說，過去高度依附外來因素的發展路徑依賴慣性並未根除。在這種狀況下，博彩業持續的一業獨大與澳門培育自身內部的自主增長因素，建立澳門自主型經濟的終極目的是完全相悖的。

有鑑於此，從長期的發展眼光看，通過經濟適度多元化，培育澳門的新興產業，並逐步替代現階段的博彩業成為新的龍頭產業，將是澳門長期可持續發展的最終求解之道。

新的龍頭產業只能植根於本土的各類資產與資源，尤其是本土的創造性資產。類似芬蘭的小微經濟體中龍頭產業競爭力的維續，依靠的不是本土的自然資源和資產，而是本土的「創造性資產」——不斷提升的人力資源和科技創新。按照澳門目前的現狀，自身無法提供足夠的本土「創造性資產」，引進人才可以說是最快捷、最有效，甚至是唯一的途徑。世界各國特別是發達國家，一直將「技術移民」政策作為推動經濟的國家戰略。在發達國家中，日本的移民政策是最為嚴格的。這一方面與日本社會相對保守排外的文化傳統有關，另一方面也是由於日本國內農業、醫療等利益集團對於外國勞動力進入日本市場的抵觸態度。但是，在經濟增長持續停滯的背景下，日本也在逐漸調整其移民政策，吸引外國高層次人才。自2011年至今，日本三次推出放寬外國人簽證、居住限制以及降低永住資格申請門檻的政策，以緩解人口減少和勞動力不足的結構性矛盾，吸引急需的專業人才、高層次人才和高收入人才。

而「綠卡」制度為美國吸引世界各地的優秀人才發揮了重要作用。美國國家政策基金會近日發佈的一份移民助力美國科研的報告稱，「在推動美國科學與工程領域發展的過程中，移民發揮著日益重要的作用，這種作用反映在他們的獲獎、研究、創業和教育方面」。報告稱，開放的移民政策幫助美國成為全球科技人才嚮往之地，移民科學家已成為美國科研不可或缺的力量，為美國創造了眾多世界「第一」。報告舉例說，在美國的7大頂級癌症研究中心中，42%的研究人員出生在外國。

在這些國家吸引技術移民的制度中，最為核心的是積分制度。日本政府面向有專業技術知識的外國人出臺了「外國人高級人才計分制」政策。該政策針對從事學術研究、高級專門技術、經營管理活動的39歲以下的外國人才，從學歷、職業經歷、年收入和研究業績等方面計分。

技術移民又稱「傑出人才」移民，是美國政府積極吸引世界各國優秀人才策略在移民政策中的具體體現。根據移民法規定，滿足「傑出人才」標準的外籍人士，可直接申請移民並獲得「綠卡」。美國前總統奧巴馬在其第二個總統任期內力推移民改革法案，在美國「綠卡」改革過程中，加快技術移民的引入一直是重點推動的內容。計畫從2017年開始對申請「綠卡」實施打分制，得分排名靠前能優先獲得「綠卡」打分系統滿分為100分，從語言能力、工作經驗、學歷、職業技能、年齡、商業投資等10個主要方面考察申請者資格。

本澳應制定專業移民系列制度

澳門缺乏的是高端人才、頂尖人才，不僅是單純的富豪人士，還需要更多有創新能力、競爭能力和未來潛質的技術型人才，這就需要更好地解決其居留權問題，吸引其服務澳門，紮根澳門。香港的「優才入境計劃」顯然對澳門是很好的借鑒。

澳門雖無法與香港的優勢行業金融、商業、貿易和物流等相比，但是其在社會福利、養老、生活水準和居住環境上都有得天獨厚的優勢，而且博彩業也是一個需要源源不斷的創新型人才充實的行業，澳門特區政府完全可以利用其優勢，打造一個適應澳門社會的「優才引進計劃」，對於符合澳門經濟需要的高素質人士、有創新頭腦的企業家和科研人員，可以經由特殊管道引進入澳，這對於澳門產業相對多元化發展利大於弊。

首先，引進獨立技術移民制度，完善人才引進機制。獨立技術移民制度是引進人才力度最大的制度，是指外國人完全基於自身技能遷移另一國家的制度。狹義的獨立技術移民僅指永久居留，廣義的獨立技術移民還包括工作簽證。

加拿大、澳大利亞和新西蘭視獨立技術移民為最重要技術移民。英國、新加坡、香港設立了獨立工作簽證。由於外國人申請獨立工作簽證和技術移民不需要工作邀請和通過勞動力市場測試，對移人國而言，可能導致引進國家和雇主不需要或者品質不能保證的外國人才。為避免此種現象發生，實施了獨立申請工作簽證和技術移民的國家，往往會建立積分評估和移民職業清單制度，替代勞動力市場測試制度衡量外國人技能。加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡都推出了不需要工作邀請的技術移民類別，英國實施了不需要工作邀請的五級技術移民計畫第一級高層次人才之高技能人員工作簽證，同時這些國家建立和健全了積分評估和移民職業（行業）清單制度。許多國家實施獨立技術移民制度說明，移人國在大力引進外國人才時，應該鼓勵而不是要求申請人具有本國工作經驗，至於職位，應以專業性和緊缺為標準，不需要考慮職位元高低。

澳門的工作簽證和技術移民，無論是人才來澳工作、境外人士在澳門就業、高層次人才來澳，還是申請永久居留，都必須先取得工作邀請，通過或者借助雇主提出申請，是實質上的雇主擔保（提名）型工作簽證和技術移民。由於雇主擔保（提名）型工作簽證和技術移民再加上嚴格控制來澳永久居留，澳門事實上成為實施著限制型臨時居留類技術移民法—技術移民法中最保守一類。

其次，建立和完善匹配的勞動力市場測試、積分評估和移民職業清單制度等一整套人才引進法律制度。對於人才吸引力遠遜於其他地區的澳門而言，如果澳門要通過技術移民增加對人才吸引力，就有必要在雇主擔保類工作簽證和技術移民外，增加獨立類工作簽證和技術移民。同時，建立和完善匹配的勞動力市場測試、積分評估和移民職業清單制度等，以確保引進外國人才品質和提高引進效率。

勞動力市場測試制度是評估引入人才才能的最重要制度，是指為了保護本國人的就業機會，通過勞動力市場測試的方式，確保外國人只有在本國公民或者永久居民不能勝任本國勞動力市場空缺時，才能被本國雇主雇傭的制度。

積分評估制度是評估引入人才才能的最重要制度之一，勞動力市場測試制度的最重要補充，是指一國根據國內勞動力市場對外籍人才的需求，確定申請人應該具備的各項能力、能力對應分數和評估通過分數，並依此進行考核和審批的制度，反映了移人國對擬引進外國人才的希望和最低要求，控制著引進外國人才品質。

為了提高引進人才工作的效率，許多實施勞動力市場測試制度的國家允許外國人有條件地豁免勞動力市場測試要求，以減少引進人才的環節。外國人從事職業列于移民職業清單或者屬於高層次人才是豁免外國人進行勞動力市場測試要求的主要方式。

移民配額制度是控制人才移入數量的最重要制度，是指為了保護本國發展不因外國人移人過多受損害，一國移民主管部門確定和調整一定時間內外國人移人數量的制度。

移民擔保制度是移民接收國分散引進人才風險的最重要制度，是指移民擔保人和移民接收政府約定，當移民申請人不履行承諾義務時，移民擔保人按照約定履行義務或者承擔責任的制度。

綜上，特區政府應該通過一系列的制度設計，取消不同用人企業在吸引人才方面的不平等待遇，廢止對一些用人企業邀請人才來澳工作以及支援人才永久居留申請的限制，推動所有用人企業在吸引人才方面的平等競爭，打破某些利益團體對引進人才政策的阻撓，實現引進智力效益的最大化和人才在澳門的協調佈局。如應具體化「特殊需要」和「澳門暫缺」，將其作為規範聘雇人才行為的重要依據，明確人才准入標準，通過市場力量保障本澳居民工作權和確保引入人才技能，並限制人才引進主管部門審核用人企業聘雇人才的自由裁量權。

總之，澳門的吸引人才居留制度需要依據澳門的經濟發展、人才環境、產業結構調整和國際化程度綜合制定，既不可以「因噎廢食」，也不可「盲目躍進」，最根本的宗旨是需要從「服務澳門社會，促進可持續發展」為出發點，建立動態的人才引進機制，同時合法保障本地居民權益，加快社會改革和服務創新，有力維護澳門特區居留制度的完善和穩定，從而進一步優化澳門人力資源，共建繁榮穩定新澳門。