7月初，第41屆聯合國教科文組織世界遺產委員會會議（世界遺產大會）在波蘭歷史名城克拉科夫開幕，大會將審議包括中國青海省可哥西裏和福建省鼓浪嶼在內的34處申遺項目。本澳文化局跟隨國家文物局參與大會，並再次向世遺中心說明本澳世遺的保護狀況。而在再早之前，聯合國世遺中心公佈的決議草案，指出澳門政府保護世遺的多個問題，澳門歷史城區已經不是第一次被聯合國教科文組織強烈關注，甚至警告，是次再敲響警鐘，說明澳門毫無規劃的城市建設已嚴重破壞了歷史城區的文化價值，社會憂慮澳門歷史城區會被剔除世遺名錄。特區政府、保育團體﹑世遺關注組織及各界人士均不可再掉以輕心。

本澳世遺保護與要求有距離

聯合國教科文世界遺產委員會第41屆大會7月在波蘭舉行，將檢視包括澳門歷史城區在內的保護狀況。世界遺產中心分析本澳保護狀況報告後，發表決議草案，嚴厲指出澳門政府世遺保護不力問題。草案將提交大會進行審議，屆時澳門政府需派代表出席解釋。

中心對澳門政府的歷史城區保育工作提出「警告」，其中強烈關注高樓發展破壞世遺景觀，並對遲遲未按照《文化遺產保護法》第51條編製《澳門歷史城區保護及管理計劃》表示遺憾。由於缺乏世遺管理法律和總體城市規劃，令緩衝區周邊的發展計劃對歷史城區的景觀一致性帶來負面影響。

草案注意到澳門政府在2014年通過《文遺法》及《城規法》，以推進城區保護和防止惡性發展，但當前城區周邊的緩衝區（東望洋斜巷爛尾樓）、海岸（漁人碼頭）和填海地（新城B區）的高樓發展項目，令城區價值面臨日益增加的發展壓力，澳門政府須盡快編製管理計劃和總體規劃，及確保對所有大型建築計劃進行遺產影響評估，並須於上述工作，特別是不可逆轉的決定通過前，呈交教科文進行審核。草案要求當局在2018年12月1日前提交報告說明城區保育及上述事項的執行情況，以便世遺委員會在第43屆大會上進行審議。

澳門是以歷史建築群完整保護成為傑出範例，符合世遺四條標準，在國際專家肯定澳門特殊價值而成功申遺的。四條世遺標準為：一是澳門在中國疆域內佔據著戰略性的地理位置，中葡之間曾建立的特殊關係，使得數世紀以來澳門享有人類在文化、科學、技術、藝術和建築等多領域重要的交流價值。二是澳門反映了中國與西方世界首次的也是持續時間最長的文明碰撞。從16世紀到20世紀澳門一直是商人和傳教士關注的焦點，也是知識傳播的場所。這種文明碰撞的影響在澳門歷史核心地帶反映出不同文明融合的特徵中得以顯示。三是澳門的歷史建築群反映出經歷了四個世紀的西方文明和中國文明碰撞交融的發展歷程，是一種歷史建築群的傑出範例。他也代表了由一系列城市空間和建築群組成的，連接古代中國港口和葡萄牙城市的歷史路徑。四是澳門反映了中國與西方社會間文化、精神、科學和技術的交流。這些觀念直接促成了中國社會至關重要的變化，最終結束了封建皇權統治的時代，建立了現代的共和體制。如澳門是孫中山先生革命事業的起點。孫中山先生革命遺址中西藥局舊址保護問題引起社會的關注，再一次說明澳門在中國近代史中的特別貢獻、非凡價值。

不過，在隨後幾次世界遺產委員會會議審議澳門歷史城區的保護狀況，對本澳的世遺保護工作有不少的督促和不滿。

2008年7月第32屆世界遺產委員會會議，審議了澳門歷史城區的保護狀況，並通過決議：對松山和大炮臺周邊區域訂定高度限制減少對世遺視覺完整性負面影響的措施，表示歡迎。同時要求在與世界遺產中心和國際古蹟遺址理事會的協商下，提交一份介紹澳門歷史城區的「突出普遍價值」的說明草案。邀請監測小組對澳門進行實地考察，就長期確保其「突出普遍價值」，提出專業意見及建議。要求提交各項措施的實施進展報告。2009年1月19日至23日，世界遺產中心和ICOMOS專家組成的監測小組來澳進行反應性監測，評估東望洋燈塔周邊區域限高的措施是否有效減少對視覺完整性的負面影響，並考察澳門歷史城區的保護狀況，建議就其長期保護採取措施。工作組3月24日的監測報告認為：澳門必須採取措施，建立文物保護與整體城市規劃的協調機制；編制對世遺區域景觀有利的半島城市規劃，希望在三至四年內完成編制實施。澳門半島的高層建築受到世界遺產委員會反應性監測考察組的嚴重關注，明確表示「對新葡京一帶高層建築不可接受」。監測專家並十分關注主教山的景觀情況。第33屆世界遺產委員會在西班牙塞維利亞的會議進一步決議：歡迎澳門特區政府為緩解東望洋山緩衝區及周邊景觀的發展壓力所採取的降低建築高度許可的措施。希望通過加強緩衝區和立法條款，改善目前明顯不夠充分的管理體系，有效地保護歷史城區與城市整體和海景之間的視覺景觀和有機聯繫。決議促請會同世界遺產中心和國際諮詢機構，結合文化遺產的完整性、真實性和有機聯繫的要求，再作出關於這一遺產的突出普遍價值的評估和說明。同時要求制定和完善相關法律和規劃，包括綜合的城市規劃，以保護這一遺產的特徵、內在聯繫和價值，以及體現著遺產意義、環境背景與觀感的尚存的歷史城市載體與景觀。決議要求於2011年2月1日前向世界遺產中心就上述要求提交相關報告，在2011年第35屆世界遺產委員會在巴林會議上審議。第35屆世界遺產委員會上，世遺專家指出：澳門東、南、西三面填海，已大大改變了歷史地貌、環境特徵和景觀。海港城市、水邊商埠與原有相關設施、防禦體系的關係已不易辨識，這關係到遺產的特徵和價值。澳門標誌性建築燈塔周圍，尤其是向海的扇面、東望洋山到大炮臺的通視走廊與遺產環境景觀的整體性關係需要注意。標誌性建築大三巴牌坊的保護包括本體、周邊、背景、天際線，更是重中之重。而南灣湖方向下一步的高層建設計劃將會是國際關切的一個焦點。

從前幾次被聯合國教科文組織強烈關注，甚至警告，今次再敲響警鐘，說明本澳世遺保護與要求是有一定距離的。澳門的世界文化遺產、歷史文化古跡是珍貴資源，是建設世旅中心不可或缺的組成部分，但在很多的規劃﹑建設上往往背道而馳，包括破壞珍貴的歷史文化古跡，例如舊法院改建新中央圖書館；允許在歷史古跡周邊發展高樓項目，影響世遺整體景觀，例如燈塔事件、漁人碼頭項目等。青洲山、荔枝碗船廠、益隆炮竹廠等珍貴文化資源亦欠缺保育及活化。

世遺保護民間與政府態度有落差

據傳媒報導，對於社會關注本澳世遺的保育工作，行政長官崔世安表示，不擔心澳門歷史城區被剔出世遺名錄，因為政府只有一個共同目標，就是保護好這些具普世價值的建築，不存在做一些事去破壞。希望公眾毋須擔心，政府有責任及全力保護本澳的世遺。

崔世安表示，本澳一直與聯合國教科文組織有密切的聯繫，亦時常邀請他們來澳觀察，大家的共同目的都是一樣，就是保護好澳門的世遺。他提到有些非牟利組織或環保人士向教科文組織表達意見，他們和政府做的事一樣，大原則都是保護好本澳的世遺，做法很平常，世界各地都是這樣做，更起到促進作用。

聯合國世遺中心建議本澳引入世遺評估報告制度。社會文化司司長譚俊榮表示認同，認為文遺和環保一樣重要，文化局將用心研究，日後本澳會按照聯合國教科文組織的指引，並在上級部門如國家文物局和文化部指導下，制定更科學和客觀的指引，共同參與監督本澳的世遺工作，令文化和工務部門恪守保護文物精神，長遠傳承本澳的文化遺產。譚俊榮又稱，在保護世遺上，每個部門的權限職能都一樣，今後文化和工務部門會繼續充分溝通。譚俊榮稱，本澳已有建築物限高規定，文遺法亦有明確建築物高度不能影響世遺景觀走廊，政府每個部門均嚴格執行，他認為，「不是說除名就除名，必須溝通除名原因，真的是政府沒有做好工作，真的有問題才可有懲罰」。

對於市民憂慮本澳歷史城區會被世遺除名，文化局文化遺產廳廳長梁惠敏強調，文化局作為保護文物的專責部門，「唔會俾呢樣嘢發生」。梁惠敏指，當局高度重視世遺意見，會積極配合，已與國家文物局商討後續工作，會按照決議要求加快工作，並邀請世遺專家來澳視察。至於世遺再度關注東望洋燈塔附近建築物的高度限制，梁惠敏指，文化局早前已發表限高意見，如工務局再需要文化局提供意見，當局會積極配合。

雖然政府「胸有成竹」，但民間希望政府採取實際行動保護世遺。澳門歷史城區被列入世界文化遺產名錄，是澳門乃至國家的榮耀，是全澳市民的驕傲。政府雖然多次表達積極態度和信心，但市民暫看不到政府有何實質方法保護好這些世界文化遺產、歷史古跡。目前，《澳門歷史城區保護及管理計劃》尚在草擬中，澳門總體城市規劃更是未見蹤影，又如何全力做好﹑保護好澳門的世界文化遺產？政府或許胸有成竹，不擔心被除名，但也要向市民展示實質的計劃和規劃，令市民能放心並全力支持政府做好保育工作？

政府官員也多次提到，本澳的文物保育工作受國家文物局監督，特區政府的文物保育工作目前受到認同。文化局稱，文化局將有代表隨中國代表團到波蘭參加聯合國教科文組織主辦的世界遺產委員會大會，希望當面解釋本澳情況，並透過中國代表團向對方發出邀請來澳考察，確認當局文物保育工作是否存在不足之處，並作出指導。

而民間人士認為，當局一直強調國家文物局支援及認同本澳的保育工作，但中央政府作為世界遺產公約的締約國，責任是執行保育。而世遺保護「不是你話做得好就做得好」，需要由世遺委員會擔當裁判中立判斷。特區政府低估國際組織對地方世遺保育能力的掌握，世遺中心過去不下一次來澳，亦已多次與澳門政府溝通要求當局說明情況，對於世遺中心報告指出的問題，並非偏聽民間團體，也並非需要官員親自解釋才瞭解。

政府內部對世遺保護有博弈

文化局稱，世界遺產中心的決議草案中，對澳門歷史城區的保護狀況，包括類似如盧家大屋相鄰的工程項目、澳門城市的規劃，以及《澳門歷史城區保護及管理計劃》的進度表示關注。文化局高度重視世遺中心的意見，將在大會上積極溝通及說明世遺中心所關注的議題，聽取建議，並將有序開展歷史城區保護及管理計劃的下一階段工作。

聯合國在報告中再度關注東望洋燈塔附近建築物的高度限制，並點名漁人碼頭的酒店建築項目。文化局局長梁曉鳴認為，報告反映聯合國對本澳世遺的關注和瞭解，屆時本澳同聯合國官員會面後，文化局會將聯合國方面的憂慮和關注帶回本澳，相信規劃部門在瞭解後會有適當決定。被問及文化局與工務局就松山超高樓項目的意見有否拉鋸，梁曉鳴稱，特區政府只有一個，與工務部門充分溝通，並聆聽世遺專家的意見，好快會有清晰答案。他又稱雖然松山超高樓項目不是今次世遺大會的議題，但世遺中心很關心本澳未來的城市規劃，認為做好規劃，就無需再爭議高度限制。 雖然政府官員一直強調，內部部門有充分溝通，但近年的多次事件顯示，因為存在巨大的利益博弈，政府內部亦難免利益的平衡與統籌，而社會對此的印象，是「今日的我打倒昨日的我」。

其中最典型的例子，是政府容許東望洋超高樓項目保留建成的81.32米高度，超出2008年行政長官批示的東望洋燈塔周邊52.5米建築限高的規定。東望洋斜巷超高樓項目原來獲准興建126米高，因影響世遺東望洋燈塔景觀，於2007年被勒令停工至今，2008年時任行政長官何厚鏵更作出83/2008號批示，制訂東望洋燈塔周邊區域興建樓宇容許的最高海拔高度52.5米。惟日前運輸工務司司長羅立文突然透露，工務局經諮詢文化局後，決定容許東望洋斜巷已停建8年的建築物，按已建成的81.32米高度復工。

有時事評論員認為，政府既然在2008年公佈東望洋燈塔周邊52.5米建築限高，在未有新的限高規定和指引出臺前，不論政府和發展商，都要嚴格執行，容許發展商保留已經興建的高度，根本不可以作為藉口，作為行政主導的政府，應該更加強勢，現在等同摑了自己一巴，令政府公信力蕩然無存。他政府此次等同「今日的我打倒昨日的我」，「你不如直接修改個限高啦，好過你每次都扭橫折曲」，現在政府予人感覺是每個個案都有特例，是非常可怕的事。此次更開了極壞先例，令所謂的限高已沒有意義，負責審批的工務部門更令人感覺非常容易屈服，只要發展商施加壓力便可以放行。工務部門在世遺保護區內向發展商「開綠燈」不知成何體統，令人擔心在非世遺保護區，更加可以肆無忌憚，諸如南灣湖C、D區，新城填海區，更加可以毋需理會限高。

前文化局長吳衛鳴接受傳媒訪問時表示，發生聖奧斯定教堂及媽閣廟正覺禪林事故後，感到「好唔舒服」，每逢打風落雨，都好擔心會否影響到世遺建築，「希望無事發生」。雖然作為文化部門官員，有強烈的文化保育意識，但其他部門是否有同樣的認識，那就難說了。在多次有關世遺保護的事件中，工務部門也多聲稱，過程中有諮詢文化局的意見，文化局本來起著把關作用，卻一再失守。如荔枝碗船廠，工務部門以公共安全為由要拆，確實屬於職責所在，理由充足，文化部門一度退讓；後來在民間強大壓力之下，文化部門才實現逆襲，啟動文物評定程序。

當前，面對人口增長、快速城市化、過度旅遊開發、自然環境變化等因素，中國乃至全球世界遺產保護普遍面臨著重大挑戰，因此，重視世界遺產保護管理，嚴格按照《保護世界文化和自然遺產公約》的要求，進一步加強和改善世界遺產保護工作是世界遺產地面臨的共同課題。

澳門作為國際旅遊城市，擁有不少深具特色的文物建築，它們不但是澳門四百多年的歷史見證，更是澳門旅遊的品牌。為實現本澳「世界旅遊休閒中心」的發展目標，澳門人需要在生活品質、生存環境和持久穩定繁榮方面考慮，需要在大環保、人類可持續發展的高度，在國家的形象和世界影響方面考慮問題。在當代人的歷史責任，對子孫後代的是非功過方面多所思考。領導者、包括開發商在內的社會精英們，對社會責任和義務應具有前瞻的眼光。這是每一個有文化、有社會責任感和歷史使命感的人都要面對的嚴肅問題。

澳門城市規劃法與規劃的缺位、緩衝區保障不足是事實。統籌解決問題的出路是從速進行相關立法與規劃工作，這方面有著必要性和急迫性，國際社會是不會等候我們法規完善的。堅守世界遺產前提下的統籌協調要共同維護澳門全體人民的長遠利益和整體利益。利益相關者需要相互理解與合作，多種方案的準備和預期是需要的。有世遺專家對澳門的贈言是：理想與現實總會有或大或小的差距，理想與現實之間也會有妥協。但為全體納稅人和家鄉追求盡可能完美、理想的生存環境、綜合條件和社會氛圍，將永遠是我們問心無愧的人生奮鬥目標。