本澳社會近期對於賭牌到期後會重新競投或重新批給討論頗為熱烈。主要有兩種說法，一種是賭牌到期後應該無條件延期，還有一種說法是在6張正副牌的基礎上進一步擴大發放數量。特區政府對此的態度也是模糊，暫無定論。不過，從本澳博彩業開放後發生的如「賭牌分拆三變六」以及賭廳財務主管卷款潛逃等多次事件，從更深層次看，澳門的法律制度建設還沒跟上博彩業及整個經濟發展的需要，依靠人脈而非法治的社會管治方式，已不再適應當今澳門的發展。未來本澳博彩業的重整，應該在「法治」的軌道上進行。而在重整過程中，應該考慮加強本澳博彩法第44條的「暫時介入」條款，讓這個「尚方寶劍」能在實踐中發揮作用。
賭牌分拆三變六有「人治」之嫌
《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第二條規定：「中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」，第一百一十八條規定：「澳門特別行政區根據本地整體利益自行制訂旅遊娛樂業的政策。」有了這些法律條款的基礎，澳門才能在回歸之後繼續發展博彩業，才能在2002年開放賭權，引進香港、美國、澳大利亞等海內外博彩企業。
不過，回顧開放賭權的過程，當時特區政府的一些處理，今天看來或者未如人意。2001年10月31日，澳門特區政府制訂的3張賭牌競投法規，即《規範娛樂場幸運博彩的公開競投、批給合同以及參與競投公司和承批公司的資格和財力要件》，正式生效並對外公佈。至2001年12月7日截標日期，前後共有21家公司競標，其中包括澳門本地財團6家、香港財團3家、美國財團4家、英國財團1家、馬來西亞財團1家，還有新西蘭以及菲律賓等地的7家財團。
經過3個多月緊鑼密鼓、井然有序地公開投標、競標過程，2月8日萬眾矚目的3張博彩經營牌照歸屬終於揭盅。其中，已雄霸澳門賭業37年的澳門旅遊娛樂有限公司，以新組建的「澳門博彩股份有限公司」（簡稱：「澳博」）名義，穩得一張「賭牌」。另外兩張「賭牌」營業執照一張被永利度假村（澳門）股份有限公司奪得，另一張被主要股東為美國內華達州威尼斯人集團和香港呂志和家族的香港銀河娛樂場股份有限公司奪得。
應該說，從制訂3張「賭牌」競投法規，到競投招標鳴鑼收兵，整個賭權開放過程一路走來十分順暢，並得到中央政府與世界輿論的一致好評。不料，正當特區政府與獲得「賭牌」的三家公司準備正式簽約的時候，「銀河」兩大主要股東香港呂志和家族與美國內華達州威尼斯人集團之間卻突生「內訌」，無法調和，分別向特區政府提出「分牌」經營的強烈要求。
原來，銀河娛樂場股份有限公司的兩大股東香港呂志和家族與美國內華達州威尼斯人集團在聯手奪得一張「賭牌」之後，因中西文化不同認知而產生諸多矛盾，其中主要分歧在於「威尼斯人集團」在運作上比較開放，要求合作一方提供其背景材料包括內部的股權持有人名單及財產情況等等，必須悉數掌握才行。聲言這是「美國法律要求的」，必須得到遵守。但是，卻遭到呂志和家族的斷然否決。聲稱這屬於其公司內部「商業秘密」，屬於「中國人的職業操守」，絕不能違背。公說公有理，婆說婆有理，相持不下。
面對上述情況，特區政府感到十分棘手。本來，這純屬「銀河」內部矛盾，應由其自行了斷，絕無上繳矛盾給特區政府的道理。按常理特區政府只需與「銀河」打交道、簽約，因競投賭牌是以「銀河」名義競得的。但是，特區政府不得不考慮，如果只與「銀河」簽約，「威尼斯人集團」肯定進不來，這樣發展會展因素也就引不進來，顯然失去了賭權開放的本意。因為，特區政府之所以選中「銀河」進入澳門博彩業，其中一個重要原因，就是瞄準了其背後有美國「威尼斯人集團」的加盟，欲借助「威尼斯人集團」領先於世界的經營會展業經驗及遍佈世界各地的網路，來改造和提升澳門博彩業的素質，將原來純粹的賭博業向集旅遊、娛樂、會展於一身的綜合方向轉移，這是特區政府對未來澳門博彩業發展的一個戰略思想。
如果捨棄「銀河」，轉而選擇與「威尼斯人集團」簽約，那麼三分之二的賭牌就都被外資公司所擁有，這無疑又違背了賭權開放的一條原則：外企及外資在未來賭牌中及博彩業規模中的比例不得超過49%。經過反復的考慮與論證，特別是權衡了政治與經濟上的的利弊之後，特區政府決定「另闢蹊徑」，按照澳門博彩法律中有關「分專營」的規定，批准「銀河」以「轉批給」的方式，將競投來的「賭牌」一拆為二，即由「銀河」持有一個主牌，再向威尼斯人集團發放一個副牌。除名稱外，主牌和副牌的權益和責任均一致，持牌人可各自獨立經營賭場。但必須共同承擔並完成原雙方合作時向特區政府承諾的義務與責任。
這雖是一個特例，可特區政府同時考慮到，「分專營」規定必須一視同仁，遂做出三個賭牌公司均可「轉批給一次」的規定。於是，澳門博彩股份有限公司於2005年分拆一個副牌給何超瓊（何鴻燊女兒）與美國美高梅（MGM）的合資公司。永利度假村（澳門）股份有限公司於2006年初將1個副牌以9億美元的天價分拆給何猷龍（何鴻燊兒子）的新濠國際與澳大利亞PB1的合資公司。
至此，澳門3張「賭牌」實質上變為6張，從當時博彩業開放應遵循的大的原則與格局來看，似乎是沒有絲毫變化。即：一、何鴻燊家族仍然擁有三分之一「賭牌」經營權；二、外資所擁有的博彩經營權沒有超過三分之一。
之後的事實證明，賭權開放讓澳門創造了經濟奇跡。但仍然無法讓人釋除賭牌三變六有「人治」的嫌疑，因為特區政府自己制定的《訂定娛樂場幸運博彩經營法律制度》，規定只發出最多三個賭牌，最終卻以法律中有關「分專營」的規定來了一個不再經過競標的「三變六」，純屬自己鑽自己的法律空子，也對其他競標者不公平。而其中最大的得益者，「空手套白狼」地得到了本來不應有的龐大利益。
博彩業重整中央態度或早已顯示
除了博彩法的缺憾，本澳博彩法律制度在之後也暴露了不少軟肋，其中影響最大的是《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》，簡稱《博彩信貸法》生效前，「賭場借貸行為」一直被澳門原有法律視為違法。但永利公司在奪得賭牌後，立刻提出要求澳門當局規定賭場借貸合法化的主張，並以此為要脅遲遲不肯進行投資。隨後，借助《博彩信貸法》的頒佈施行，及對澳門民法典第1171條和第8/96/M號法律第13條的擴張解釋和修改，澳門當局最終認可並接受了永利公司的特殊要求。至此，博彩公司乃至博彩仲介人依法從事的博彩信貸業務不再被視為「放高利貸」。
這個法律，首先與內地法律有嚴重的衝突，顯然與我國內地的社會公共秩序和善良相違背。最高院就有關案例說明，由發生在澳門特別行政區的賭債而產生，因賭債不受我國法律保護，以賭債為基礎的合同應屬無效。其次，博彩仲介人並未因這個法律得到有效保護，「黃山事件」、 多金事件等多起卷錢跑路事件，本澳多個賭廳在事件中也受到很大波及，面臨資金周轉困難，令本澳博彩仲介人制度和貴賓廳形式的經營理念受到了嚴重打擊。
除了法律完善方面的壓力，本澳博彩業重整還要考慮更多的政治因素。政府 2020年面對博彩合同到期，根據有關法規重新競投賭牌，行政長官也可具理由地將合同延期 1次或多次，最長不會超過 5年。
但眾所周知，本澳賭牌到期後會重新競投或者重新批給的最終主動權在中央。而中央對於本澳博彩業未來發展的態度，已經有所顯示。
由於博彩的敏感性和特殊性，內地領導人很少會在公開場合使用博彩一詞或者評論探討博彩的相關事件。但在習近平在2014年澳門回歸15周年時，訪問之前全國人大副秘書長李飛對博彩業進行了大篇幅的評述，解讀和警示，實屬罕見。李飛當時的說法是：眾所周知，澳門經濟的最大問題就是博彩業一業獨大。去年澳門博彩業毛收入達到3600億澳門元，是回歸前的25倍，是同期拉斯維加斯的六倍多。這麼龐大而且高速發展的博彩經濟，既給澳門創造了巨大物質財富，也帶來了多方面的隱憂。首先，現在博彩業已經分別占到澳門GDP和政府財政收入的六成和八成以上。可以說博彩業控制著整個澳門經濟的命脈，這肯定不利於澳門經濟社會以至政府運作的穩定。其次，澳門博彩業的市場主要在於境外旅客，博彩業一業獨大，使得澳門經濟對外依賴性更大，更容易受到週邊經濟波動影響，這增加了澳門經濟發展的不確定性。第三，博彩業收益豐厚、待遇優厚，對各種經濟社會資源有強大吸附能力，擠壓了其他產業的生存和發展空間，不利於澳門經濟社會多元發展。第四，博彩經濟固有的負面因素，影響到澳門乃至內地的社會穩定和安全。能否解決好博彩業一業獨大問題，關係到澳門的長期繁榮穩定，關係到澳門「一國兩制」方針和基本法的順利貫徹落實。要破解這一難題，出路還是在於加強博彩業監管和推動經濟適度多元發展雙管齊下。
而習近平在澳門回歸15周年講話除了提及經濟適度多元化之外（所謂的經濟適度多元化就是不希望澳門以博彩業獨大的方式發展。），還直接提到了博彩，原話是：要以更大的勇氣和智慧破解發展難題，加強和完善對博彩業的監管，積極培育新的經濟增長點，不斷推動經濟適度多元可持續發展，取得實質性成果。這裡有兩個關鍵點，第一，要加強對博彩的監督和管理；第二，要有實質性的成果出來。
分析其講話，首先是意味著以前的監督和管理有不妥之處，期望能繼續加強並完善，同時要求，一定要作出實質性的成果出來。講話中引述的澳門本地諺語表述如下：只有這樣，才能把路都對了走穩了，否則就會左腳穿著右腳的鞋——錯打錯處來。其實這句話不難理解，只是想說明有錯就要改，不能一錯再錯。由此可見，中央對本澳博彩業發展的態度一早已經十分清晰。
「尚方寶劍」應在重整時顯示威力
特區政府在應付賭牌到期或將面對不少壓力。如果重新洗牌，必有各種錯綜複雜的問題需要解決。假如賭場真全部關閉了，肯定不行。那樣澳門經濟算是完了，最主要受害的還是當地人，因為賭場不接受外勞工作，當地人除了參與賭博工作，別的什麼都不會做；幾乎所有人沒了工作。而對於各大賭場來說，東南亞除了澳門還有其他國家合法，大不了轉移地點就是。只要有掮客、有合法的地點，最多就是換個賭場去賭博，關閉澳門賭場並不能改變整個賭博業的發展，這種有害無利的事沒有政府會做的。而在澳門周邊，因垂涎於中國內地的龐大賭客群體，新加坡、越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、日本、俄羅斯等國家均先後開賭。
無論特區政府今後如何應對，其實政府手中有著一把「尚方寶劍」，過去一直是「棄而不用」。或者應該考慮在未來加強其威力，用之以掃除一切障礙。
澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第44條規定了三種特殊情境下政府得暫時介入博彩企業之經營，該條款十餘載間卻始終遭受政府棄用。其主要內容是規定了澳門政府有權介入「承批公司發生或即將出現無合理理由中斷經營之情況」。
根據《澳門特別行政區基本法》第71條第1項與第3項的規定，澳門特區立法會於2001年8月正式通過了16/2001號法律《博彩法》。該法第1條開宗明義地將立法目的歸納為五點，其中，「保障娛樂場幸運博彩之適當經營及操作在公正、誠實及不受犯罪影響下進行」的立法目的最為引人注目。縱觀該法，其間分散著與此立法目的相匹配的各種規定管制措施或手段的條款，第44條的「暫時介入」即是諸多條款之一。作為一種強規制手段，如其運用得當，「暫時介入」可以確保澳門博彩企業適切的經營操作。
據法律學者分析，從《博彩法》的當前規定看，儘管該法第44條僅籠統地提到了政府暫時介入娛樂場幸運博彩之批給經營的三種情形、暫時介入的主體與暫時介入的撤銷，但不可否認，相關條款已使《博彩法》初步蘊含了緊急狀態下的行政法治理念。但總體檢視，《博彩法》第44條仍存諸多紕漏：第一，「公共利益」條款缺失。暫時介入的實質是對承批公司特許經營權的非常規干涉，目的聚焦於確保公益的實現，該法卻對「公共利益」隻字不提；第二，暫時介入程序理念淡薄。政府暫時介入的整體過程未能彰顯程序正義，更不用說吸收利害關係人乃至一般公眾參與管制政策的形成；第三，介入與撤銷介入的條件模糊。例如，以列舉方式呈現的三種介入情形顯然難以涵蓋當下異常複雜的管制情形。又如，《博彩法》未明晰規定暫時介入應何時撤銷。此外，該法有關「特區政府在暫時介入期間用作維持正常經營所必需的開支由承批公司支付」的規定，有不切實際的嫌疑，在承批公司瀕臨破產或資不抵債等情境下，此規定更是形同虛設。
澳門特區政府對博彩業的暫時介入本意是行政主體為了維護澳門的公共利益，保證澳門博彩企業經營的持續性和穩定性，在法定要件成就時暫時對博彩經營企業採取的強制性接收與管理行為。法定的介入理由通常是發生可能危及公共利益、公共安全的經營行為或博彩企業惡意拒絕政府基於公益目的所進行的統一指揮、調度行為等。
因此，特區政府應完善暫時介入制度，改變該條款自身的粗陋與模糊，讓這「尚方寶劍」發揮作用。
首先，政府暫時介入博彩業作為行政權對企業經營權的干預，基於以權利保障為旨的「合法性」要求，應為其設置「限制啟動」要件。因此，建議以「已經或即將出現公共利益遭受重大損害的緊急情況」作為判斷政府介入時機的基準。一方面此種「緊急情況」已使或將使「公益」遭受重大損害，故若損害程度微小，且採用警告、罰款等行政行為即可力挽狂瀾，依照比例原則便不應考慮啟動暫時介入；另一方面，對於這種緊急狀況，企業難以通過內部應急預案來解決或者雖可以解決但經濟成本過高。
其次，需要借助綿密、科學的法制化程序將暫時介入制度「善」的一面予以釋放，將其「惡」的品性進行控制。「沒有程序就沒有法治的實現過程。」暫時介入制度的程序設計可以這樣：第一，開啟調查程序。政府部門均應通過內部聯動機制對介入條件、介入時機、企業現狀等進行初步調查，收集證據材料以便確認事實；第二，聽取利害關係人意見，確保暫時介入啟動的科學性；第三，告知程序，博彩監察協調局與博彩委員會作出啟動暫時介入決定後，應由博彩委員會在期限內將啟動暫時介入的決定告知擬被接管的特許經營者並應進行公告。 第四，暫時介入程序開啟後，應繼續對博彩經營企業的財務審計、組織運作、固定資產、經營懈怠的肇因等具體情況進行實質性調查；第五，暫時介入關聯企業的經營自主權與重大公共利益，《博彩法》在未來修改中應將聽證與暫時介入「捆綁」在一起。第六，《博彩法》第44條第3款規定了暫時介入的撤銷，認可了暫時介入制度的臨時性與過渡性。待暫時介入終止後，當局還應通過一定方式向社會公開相關情況以保證澳門公民知情權的實現。