終審法院院長岑浩輝認為，由於案件數量多，法官人數少，加之訴訟程式繁雜，糾紛解決途徑單一，案件積壓數量逐年有所增加，一些事關社會民生的重大案件得不到及時解決。為此，在兼顧司法公正與效率的基礎上，設立創新、便捷、低成本的司法程式，是下一步司法改革的重點之一。岑浩輝提出了「修改訴訟法律制度，簡化訴訟程式」、「 修改《司法組織綱要法》，優化司法資源的運用」、「 建立符合澳門實際的調解制度，多途徑解決糾紛」三個改革方向。他特別指出，調解應是符合本澳區情的一種解決糾紛的替代方式，特點是簡潔快速、費用低、私密性好，有助於各方當事人維持彼此關係，亦符合澳門地方小，人們彼此稔熟的地域特徵。

完善政府行政減少行政錯誤

岑浩輝提出的意見，主要是從司法改革方面來應對大量案件的增加。而從整體來看，源頭上的工作也很重要，行政訴訟案件的根源是行政行為的作為或不作為，所以應對行政訴訟案件大增的首要是完善政府行政制度，規範行政行為，控制行政濫權，減少行政錯誤。

澳門行政主導體制最大的缺點是行政權目前缺乏有效的監督。回歸後的澳門受益于行政主導體制度——行政高效、經濟發展、治安好轉，但是卻因歐文龍貪汙案、行政法規違法等事件，受到「行政獨大」和「行政霸道」的詬病。對澳門來說，行政權力的強勢地位和制約力量的薄弱，造成了政府聲譽下降，因此必須對行政主導體制進行完善。

首先，要堅持合法行政的基本原則。世界上大多數政府都將合法行政擺在主要位置。其基本要求是「法律優先」和「法律保留」。法律優先，「有法」的，必須符合法律規定，即「法已規定不可違」。法律保留，「無法」的，不得作為，即「法無規定不可為」。法律保留是行政機關的公權和公民私人的私權之間最大的區別；公權力是「法無授權即禁止」，私權利是「法無禁止即自由」。

其次，要明確本澳法律的位階。回歸前的澳門實行雙軌立法體制，立法會制定的法律和澳督制定的法令具有相同的效力，而澳門基本法沒有明確規定行政長官制定的行政法規與立法會制定法律的效力孰高孰低。因此有人認為，兩機構制定規範性檔的權力都是基本法授予的，法律位階應當一樣。但是這種觀點與法理和基本法都不符。一方面，立法會的性質是民意代表機關，立法會作為民意代表機關通過的法律，其效力高於政府行使行政管理權而制定的行政法規，這是法治原則中的法律優位原則；另一方面，澳門基本法規定政府必須遵守法律，執行立法會通過並已生效的法律，而政府遵守和執行法律的方式之一就是制定不同法律相抵觸的行政法規。因此法律的效力高於行政法規是不容置疑的，這種認識目前已經被澳門「立法法」所確認。有法律學者指出，澳門當下最緊迫的立法任務是，將回歸後沿用的澳督制定的法令和在該法生效前已公佈的行政法規，根據該法的要求修改、暫停實施或廢止，儘量縮短修法的過渡期，不至於因某些違法的行政法規繼續有效而影響澳門居民權利的實現。

第三，建立由法院對行政法規進行監督的機制。澳門基本法既沒有規定立法會有追認行政法規的權力，也沒有規定立法會可以撤銷行政法規，更沒有規定行政法規必須報全國人大常委會備案。相對於法律通過前可發回重議、通過後須備案審查而言，基本法沒有對行政法規的監督機製作出任何規定。有學者認為，由法院對行政法規進行司法審查是一個恰當的選擇，既有利於司法權制約行政權，也與澳門已有的法律制度相相容。澳門《行政訴訟法典》隱含了法院對行政法規有違法審查的權力，法院應當用好此項權力。該法典規定，某個規範在個別案件中即使被宣告違法也不立即失去普遍約束力，而只對個案喪失效力，如果某個規範在三個案件中被三次裁定違反法律，法院就有權宣告其失效。這是一種特殊的附帶式的司法審查制度。而且「立法法」的實施使得審查標準非常明確，法院無須把對行政法規的違法審查提升到「違憲審查」的高度，只需啟動行政訴訟制度中的宣告失效制度即可。如此司法機關在適用立法機關制定的法律過程中實施對抽象行政行為的監督。

第四，建立高官問責制。這是行政機關內部監督的方式之一，比廉政公署和審計署的監督更為有效，監督範圍超越貪汙瀆職等違法行為之限，可以追究行政無能和行政不當的責任。現時本澳的公務員制度，存在一定的缺陷：特首作為政府的首腦，直接統轄全體公務員，公務員幾乎是終身制和常任制，按資歷升等，即使是高官，也不進行政治任命。這種做法雖然講究程式、處事公正，但是造成了行政效率低下、官員能上不能下、貪功諉過現象嚴重。市民往往將各種不滿直接傾瀉到特區政府和行政長官身上，對政府沒有信任感，對「行政主導」產生懷疑。高官問責制在保持公務員基本隊伍穩定的基礎上，核心是強化高級文官的政治責任，以及增強公務員隊伍的活力和責任意識。問責制應使得高官們肩上的責任變得清晰，疏解民怨，分散行政長官所承擔的政治責任，有利於行政主導體制的順暢運行。

第五，在行政與立法之間研究並建立制度化的相互溝通機制。實現資訊資料與情況交流的常態化、定期化、及時化與便利化，形成最大限度協調配合。在重大政策的制定和推廣之前，政府應該事先主動向立法會作出通報與說明，提供政策制定和執行的必要性與可行性分析的相關資料，並為此徵詢和聽取立法會的意見和建議；對於政策執行過程中所遇到的問題、是否需要做出調整以及政策執行的效果評估等方面的情況，政府也宜及時向立法會回饋。而立法機關就政策執行過程所收集到的民意反映和社會訴求，及時向政府通報。

簡化訴訟程式分流案件

應對案件大增，從司法的角度來說，通過訴訟制度的改革尋求司法效率的突破，是提高司法效率的重要途徑之一。終審法院院長岑浩輝就指出，2004年透過修改《司法組織綱要法》和《民事訴訟法典》設立的輕微民事案件法庭，其特點是可以不必委託律師及繳付預付金，只要填妥有關表格，便可向初級法院提交起訴狀，且一審終審，既便民又快捷，深受市民歡迎。據統計，入案數從2005年的474宗增加到2016年的1,301宗，結案數也從2005年的308宗增加到2016年的1,274宗。再如2014年1月1日起經修改後生效的《刑事訴訟法典》(第9/2013號法律)，作出了若干實行便捷和簡化程式的修改，包括廢止部分在刑事上訴中強制以聽證方式進行審理的這種無多大作用的規定，而代之以簡要裁判方式和評議方式審理刑事上訴，大大減少了審理刑事上訴案件的時間，擴大了主案法官以批示審理上訴的權力，大幅提高了結案效率，中級法院刑事上訴案件分庭四位法官所審結的案件從2012/2013司法年度的404宗提高到去年的519宗，增幅達28%就是很好的例子。

此外，岑浩輝還提出，希望政府和立法機關能夠著力推進《司法組織綱要法》的修改，以進一步完善司法體系的運作，重點是調整和完善司法管轄權，充分利用法院現有資源，提高司法效率，以及保障當事人的上訴權益，體現司法公正。

與許多大陸法系國家和地區的行政法一樣，澳門還有著比較完整的行政系統內的法律救濟途徑，這就是聲明異議和行政上訴制度，並在《行政程式法典》中已作出集中統一的規定。該法典第137條規定：公民私人有權依照法律規定請求廢止或變更行政當局的行政行為，應按照具體情況，可以採用向作出行政行為者提出聲明異議，向作出行政行為者的上級、授權者或轉授權者提起上訴以及向對作出行政行為者行使監督權或監管權機關提起上訴三種形式。提出聲明異議或上訴行為的人必須是被行政行為侵害的人，申訴的理由和依據是認為被申訴的行政行為違法或不當。以上規定與中國大陸有關行政覆議制度也大體相同。

中國大陸行政覆議與行政訴訟是兩條平行的解決行政糾紛的途徑。它們之間有密切的聯繫，也存在著顯著的區別。行政覆議是行政行為，行政訴訟是司法活動。行政覆議終局的行政行為不得提起訴訟。覆議既審查合法性也審查合理性。行政訴訟原則上只審查合法性。覆議只能一級終局，行政訴訟二審終審。覆議程式成本簡便，免費。訴訟程式複雜，收費。本澳可進一步完善行政系統內的法律救濟途徑，處理更多的行政糾紛案件。

應建立行政調解與和解制度

澳門行政法是葡萄牙行政法的延伸，經歷史沿革，形成了澳門豐富的行政法。傳統上澳門以葡萄牙的法律學理論為「正統」理論，而葡萄牙的行政法概念同其他歐洲大陸國家（以法國為代表）的行政法概念一樣外延比較寬泛：不僅強調行政法是「控權法」（包括行政法院對政府行為的審查），而且是「管理法」（包括調整行政機關內部和外部的行政行為）；不僅包括行政實體法，而且包括行政程式法；不僅包括外部行政法（政府對社會的管理）而且包括內部行政法（如行政機關組織法、國家公務員法）。

但是，隨著社會不斷發展，曾經先進的法律學理論，已經與本澳的現實有所脫節。因此，岑浩輝大聲呼籲，希望那些所謂法律界元老們要確實正視及擁抱澳門特區已回歸中國並成立近十八年的社會現實，不要再死守那些在歐洲大陸法系國家包括葡萄牙早己拋棄的阻礙社會發展和司法運作的舊思維、舊制度，從「一國兩制」方針政策以及澳門特區社會實際出發，能夠朝著簡化訴訟程式、提高司法效率的方向加速推進修法進程。

岑浩輝指，調解應該是符合澳門實際的一種解決糾紛的替代方式。澳門是一個華人為主體的社會。調解是中華傳統法律文化的結晶，充分反映了中華民族為化解矛盾、追求秩序、實現和諧而對人與人、人與社會之間關係的正確認識和準確把握，展現了中國人的價值觀、人生觀、行為觀、秩序觀，體現了中國人的法律心理、法律觀念和法律精神，被譽為世界法制發展史上的「東方經驗＂。調解的特點是簡潔快速、費用低、私密性好，有助於各方當事人維持彼此的關係。非常符合澳門人溫和、包容的性格特質和澳門地方不大、人們彼此稔熟的地域特徵。事實上，在澳門的法律制度中，有司法調解和非司法調解，調解在解決某些糾紛(如工作意外、職業病、規範親權和消費爭議等)上，已經發揮著重要的作用。但是，由於澳門沒有設立獨立的調解機構，而是依附於司法和仲裁程式，通過調解化解糾紛的作用受到很大限制。因此，澳門有必要參考內地和香港特區的經驗，制定規範調解的法律和制度安排，設立專門的調解機構，並規定調解需遵循的原則，如：自願與某些領域強制調解相結合原則、保密和不損害權責原則、調解人中立原則等，同時大力培養一支素質高、能力強並為廣大市民認可的調解員隊伍，讓他們在充分瞭解、掌握已有的各種法律及司法裁決原則的基礎上，結合澳門的區情，大力發揮他們的專業作用。

在中國大陸的行政法體系中，設置有調解與和解制度。行政調解是行政機關根據法律規定，對屬於行政機關職權管轄範圍內的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。

調解適用於自由裁量和賠償、補償案件。由覆議機關主持，經雙方當事人協商一致，達成調解，覆議機關製作調解書，並加蓋印章，再由雙方當事人簽字或蓋章，調解書生效，具有強制執行力。當事人不履行調解書的，行政覆議機關作出覆議決定。

行政訴訟和解是指在行政訴訟過程中，當事人就有關訴訟標的之事項達成協議，經法院認可後全部或部分地終結訴訟。行政訴訟和解具有雙重性質：一方面，訴訟和解是一種訴訟行為，引引其以全部或部分終結訴訟程式為目的，可直接對訴訟程式發生效力；另一方面，訴訟和解又是一種公法上的契約，其使當事人就實體法上的權利、義務關係達成合致。

和解只適用於自由裁量案件，由申請人和被申請人協商一致，形成書面的和解協定，雙方簽字或蓋章後，提請覆議機構審批。覆議機構經審理，認為不違法，不損害公共利益，不損害第三人利益，不違背當事人意願的，應當予以批准。此時，覆議程式結束。

行政調解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當事人之間的衝突。（1）與法院訴訟相比，行政調解不需要煩瑣的手續，即時性也很強，無論是達成協議還是達不成協定而轉到訴訟程式，效率都非常高。（2）與法院的訴訟程式相比，行政調解作為政府服務職能的一種體現，當事人的總體花費與法院相對較高的訴訟費用、高昂的律師代理費相比要低廉得多，從成本與收益上考慮，當事人自然更願意選擇成本低廉的行政調解方式解決糾紛。（3）行政調解尊重當事人的意思自治，以當事人參與為其必要條件，既有利於當事人瞭解法律，也有利於減少以後的執法成本。

行政訴訟和解制度則具有幾個方面的意義。一是迅速解決糾紛，降低訴訟成本，節約司法資源。通過和解解決行政爭議，能夠使雙方當事人均得到滿意，真正做到案結事了。無論對當事人還是法院來說，都可以節省大量的時間和精力。二是有效緩解對抗，達到法律效果和社會效果的統一。通過和解，行政主體通過改變不合理的具體行政行為，不僅使行政相對人的合法利益得到保障，而且能夠消除其對行政機關的抵觸情緒，增進民眾和行政機關的相互理解和信任。同時由於和解過程中行政相對人的積極參與，他們能夠在中立方法院的指導下瞭解相關的法律制度，有利於社會的穩定，有利於和諧社會的建設。三是有利於行政機關自查不足，提高行政機關的公信力。在被告作出的具體行政行為有瑕疵的情況下，行政和解可以使行政機關意識到自己的不足並加以改進，改善行政機關的形象。法院通過協調工作，也能在保障司法獨立的前提下，更好的行使對行政權的司法監督。

同時與行政調解與和解制度相配套的，還有行政賠償和補償制度，行政賠償，是指行政機關及其工作人員在行使職權過程中違法侵犯行政相對人的合法權益並造成損害，行政機關對此承擔的賠償責任；行政補償，是指行政機關對行政機關及其工作人員在行使職權過程中因合法行為損害行政相對人的合法權益而採取的補救措施。其責任機構就是作出行政行為的行政機關。

因此，本澳建立的行政調解與和解制度，可處理相當部分適當的案件。行政法院以中立身份作為調解機構，上一級行政機關以中立身份作為下一級行政機關與行政相對人的和解機構，形成有效的行政訴訟案件分流機制，並配備相應的行政賠償補償制度，對提升司法效率可起到必要作用。

行政調解與和解制度相比法律界人士提出的仲裁制度，或者更適合澳門實際區情。正如岑浩輝所指出，從過往多年的實踐情況看，除消費爭議仲裁中心外，通過仲裁中心以仲裁方式處理的案件寥寥無幾，甚至出現經長時間廣泛諮詢，耗費巨大的立法資源和行政成本而設立的中心沒有仲裁過任何個案的情況。