撤民署設非政權性市政機構符合基本法精神 博言

特區政府近日公佈諮詢設立非政權性市政機構,建議將民署撤銷則由命名為「市政署」取代,具服務與諮詢兩大職能,並設管理及諮詢兩委員會,其中委員會成員的產生方式,則概由行政長官委任。消息公佈之後,引起社會廣大的關注,普遍都贊同當局依照《基本法》實施精兵簡政的執政措施,但連日也來遭受民主派代表人物以「轟炸」式來批評及反對。知法也應懂法,據《基本法》條文是明文規定,澳門特區可設立非政權性的市政機構。而非政權性市政機構的職能是沒有任何立法等實質政權力,僅是司級屬下一個局級的部門,作為其諮詢部門的委員以委任形式產生,市政機構不屬於代議制機關,毋須以選舉模式產生其諮詢委員會成員,這也是符合基本法的要求,某些人士不應顛覆了《基本法》的原意及精神。

特區政府當局近日宣佈就設立非政權性市政機構,於即日起至十一月廿三日進行為期三十日的公眾諮詢,爭取一九年初設立符合基本法的非政權性市政機構,並從中產生第五任行政長官選舉委員會內市政機構成員的兩名代表。文本建議撤銷民署,改名「市政署」,該署基本承繼民署的現有職能,並應政府要求或在其職能範圍內根據工作需要,向政府提供諮詢意見;民署少數職能則移轉至特區政府現有職能部門,特區政府現有職能部門承擔的少數職能亦將適時移轉至市政機構。其職能範圍除包括文化、康樂及環境衛生等服務,還可涉及其他有助促進和諧社區的構建及滿足民生需要的職能。現時民署設有管理、諮詢及監察三個委員會,文本建議市政署內部設「市政管理委員會」和「市政諮詢委員會」。管委會成員包括主席、副主席及委員,人數不超過八人,須為全職,由行政長官委任具備公共管理經驗和能力的人士擔任有關職務。諮詢委員會成員不多於廿五人,包括主席及委員,通常為兼職,由行政長官委任在市政機構職能相關範疇具備社區與基層服務經驗,或足夠的專業和服務能力的人士擔任,主席由委員互選產生。諮委會成員任期五年,可連任一次。

諮詢文本建議的非政權性市政機構,不設由選舉產生的代議機關。對於社會有爭議的諮詢委員的委任問題,其實,澳門基本法第九十五條和第九十六條規定:澳門特區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。市政機構的職權和組成由法律規定。由於非政權性市政機構受政府委託行使一定公權力,宜設定為具有公法人性質的自治機構。「自治」僅表明其在內部管理和運作上與一般行政部門有所不同,並不具有任何政權性。市政署只能受政府的委託提供服務及諮詢意見,沒有政權性及地方自治權。香港區議會自港英政府至今均是諮詢組織,但澳門市政署具有諮詢及提供服務兩大職能,兩者具有本質差別。另一方面,諮詢文本表示,基本法規定市政機構須為「非政權性」,主要基於澳門回歸前實行的地方行政和地方自治,市政機構與澳督為首的行政當局構成兩級政府,且沿襲葡萄牙地方自治模式,其代議機關由選舉產生。「一國兩制」框架下的澳門特區,只有一級政府,即澳門特區政府。市政機構只是受政府委託提供相關服務及諮詢意見,完全不具有二級政府的性質,不實行地方自治,不設由選舉產生的代議機關。由於涉及基本法規定,徵詢中央意見是政府應有責任。基本法是本澳的基本大法,是所有法律的基礎,必須嚴格執行。首先市政署界定為「非政權性」,是受政府委託提供服務,沒有政權性,只有行政管理權,但行政管理權不代表有自主性,亦沒有地方自治權,故不設選舉產生的代議機關,此為基本法的立法原意,亦是政府的基本立場,亦曾徵詢中央意見。

政府現正就設立非政權性市政機構進行公眾諮詢,建議非政權性市政機構全體委員由特首「欽點」,社會有意見批評此舉扼殺民主發展空間。有民主派直選議員日前則批評政府公然扭曲《基本法》,指本澳與香港《基本法》關於非政權性市政機構、區域組織的定義對比十分清楚,而香港區議會早已廢除官委議員,變成全面直選。並認為政府一定要面對現實。甚至有多位直選的民主派議員同聲同氣近日在立法會大會上表示強烈反對,批評特區政府為保權貴利益,扼殺澳門民主發展空間,並認為政府根本不應該對《基本法》有不同理解,官僚對非政權性市政機構「自我封閉」的解釋十分離譜。其中,民主派直選議員批評,當局扭曲《基本法》條文,將「委託」講成是「委任」,將「引入選舉」講成就是「政權性」,偷換概念禁絕民主選舉的可能性。並指出政府過去設有全委任產生的分區諮詢委員,嘗試吸納社區民意。可是委員會長年由既得利益集團「分餅仔」壟斷,大部分委員與當區居民脫節。諮詢委員毋須接受民選洗禮,自然不必回應民意和處理投訴,當居民要問責也無從入手。因此,日後按照政府方案產生的市政機構,將肯定落得同樣下場。還認為,即使是非政權性的市政機構,也應該透過分區直接選舉產生,看不到任何違反《基本法》規定的理據。澳門需要的是由下而上的民意代表機制,只有引入民選才能促使市政機構成員具備足夠的民意認受性,才能把管理衞生、文娛、康體的權力,從「小圈子」手上還給市民大眾,透過真正廣泛的居民參與,處理好關乎民生的切身事務,實現公共利益最大化。亦有民主派議員則批評指,今次重建市政機構的操作,充分顯示澳門特區政府的腐爛和敗壞,為了保住既得利益,保住某些特權階層的免費政治午餐,保住這些委任職位用於政治酬庸,寧願犧牲了澳門的整體利益,寧願任由管治問題的惡化。這是對一國兩制,澳人治澳的敗壞,應予強烈譴責!過去的民政總署從法律的合法性及實際效用的角度來看,遠遠不能符合澳門市民所期望的模式,而且存在各種利益輸送及效率低下的問題。新的市政機構必須以民為本,讓全澳市民參與該組織的人員構成。

對於上述的民主派直選議員的反對意見,作為主管行政立法事務的行政法務司司長陳海帆近日則指出,政府認為市政機構不屬於代議制機關,且不存在選舉產生的要求,因此毋須以選舉模式產生其諮詢委員會成員。政府設立非政權性市政機構,首要是按照《基本法》規定,承擔憲制責任,更重要的目標是希望設立市政機構,能夠做好社區工作、市政建設、社區和諧、行政程式協調等事務,使市政服務更符合市民要求。非政權性市政機構暫名為「市政署」,由法律規定職權和組成,它的性質為公法人,經費既由政府撥款,也有其自身的收入;民政總署現行的大部分職能和人員,日後會過渡至市政署,其中人員將直接過渡,他們的權利、義務和職程保持不變。《基本法》規定非政權性市政機構具有管理和諮詢職能,諮詢職能會就文康、環境衛生等事務提供意見。至於現存的三個社區服務諮詢委員會,凡涉及政府施政都可提供意見,諮詢範圍更為廣泛,重申這是政府汲取民意的良好平臺,政府必定會保留社諮委。政府建議市政機構定名為「市政署」,基本承繼民署現有職能,現階段建議民署的食安、渠務職能歸「市政署」,只將小部分如槍支彈藥管制歸警方,但不排除以後在職能重整上作調整。特區政府將以開放態度,聽取社會各界的意見,求同存異,凝聚共識,共同籌劃既符合《基本法》,又符合澳門發展現實需要的市政機構。未來,行政法務範疇的施政團隊,將在鞏固既有成果的基礎上,堅持穩中求進,繼續以公共行政和法律制度改革為主軸,以促進民生為核心,積極落實特區政府五年發展規劃。

對於政府正就「設立非政權性市政機構」公開諮詢,建議成員不設選舉產生,全由特首委任。有業界代表認為,非政權性市政機構的權力來源於政府授權,故成員不能過多行政程式及選舉制度產生。有議員則以香港區議會為例,認為民選成員與基本法無相悖之處。對於有部分人提出設立「分區直選市政機構」等觀點,則認為該小部分人須對基本法第九十五條有關設立「非政權性市政機構」的規定作出正確的解讀。基本法已明確定位市政機構為「非政權性」,故決定了市政機構的權力來源於政府授權。回歸前後的市政機構具有性質不同,回歸前的市政機構具有政權性,行使當時葡萄牙政府的部分管治權,故需要有代議機關管理及提供服務,如當時的兩個市政議會。然而,回歸後的非政權性市政機構因受政府委託,才為居民提供服務,故不需要設立民意性的代議機關,這也決定兩者成員產生的方法不同。由政府委任市政機構的管理成員是最為合適有效率的。政府應加快立法程式,理順有關委任程式及組織架構章程,以確保第五屆行政長官選委會組成人員中巿政機構成員的代表不再缺位,同時改善及優化目前民署為市民提供服務的效率,讓市民享受優質公共服務及社會設施。

其實,無論是「無知」的民主派某些人士或關注本次諮詢的社會各界人士也好,也應從概念及法理上瞭解《澳門基本法》第九十五條有關在澳門設立「非政權性市政機構」的規定,對於「非政權性的市政機構」這個概念,「非政權性」,意即市政機構本身並沒有固有的公權力性質的自治權,自然不能由自身產生出當然的權力。因為是「非政權性」,從而決定了市政機構對某些領域的事務享有管理權必定來源政府的授權,即基本法所規定的「政府委託」。因政府委託而向被委託者授權,接受委託者因而獲得了權力,這是非政權性的市政機構與政府之間的最本質的法律關係。這種法律關係與政權性的市政機構完全不同。正如有學者所指出的,可以從澳門市政機構的歷史變化看到這種差別。澳門基本法規定「市政機構」,是想在一定程度上經過改造保留澳葡時代的市政機構。但是,澳葡時代設立的市政機構所建基於的是《葡萄牙憲法》中的「地方自治」原則。按照「地方自治」理論,基層地方的市民「自下而上」成立市政管理組織,並直接授權市政組織實施「地方自治」,使之成為地方自治機關。澳葡時代的市政機構,包括市政議會及市政執行委員會,就是地方自治機關。雖然由於殖民背景的影響,部分議會議員及執行委員會委員由委任產生,但大多數的議員是由居民選舉產生,委員是由議員推選產生,目的就是要用「市民直接授權」的形式為市政機構獲得終局性的「地方自治」權提供合法性依據。但是,澳門回歸後,憲制基礎改變了,《中華人民共和國憲法》與澳門基本法中均沒有「地方自治」的依據。按照「一國兩制」理論,國家享有對澳門全面的管治權,且只授權給了澳門特區行使高度自治權,再無授權於其他主體以自治權。因此,澳門基本法強調「市政機構」是非政權性,是特區政府根據委託事務授予相應權力,完全不同於澳門原有市政機構由澳門市民「授權」及其擁有「地方自治」權的邏輯。換言之,回歸後,澳門居民與市政機構之間已不可能存在授權與被授權關係了。正是這樣,當初全國人大澳門特區籌委會要趕在回歸之前作出決定,規定由原市政機構改組而來的臨時性市政機構是經特區行政長官授權開展工作。澳門的政權性市政機構與非政權性市政性質完全不同,政權性市政機構行使自治權時需要有民意性代議的機構,如市政議會。非政權性市政機構因受政府委託,提供服務,不需要設立民意性的代議機構,從而,決定了兩者產生的邏輯及具體方法的不同。澳門回歸前,作為政權性的市政機構,享有法定的管理事務和法定權力,遵循了「市民直接授權」市政機構行使管理權的邏輯,市政機構的產生辦法採用了「選舉」。回歸後,設立的是非政權性市政機構,由於「一國兩制」下國家只授權澳門特區單一主體在澳門行使「高度自治」權,非政權性市政機構並沒有自治權。

另一方面,正如有學者所言的,按照澳門基本法規定,「非政權性市政機構」未來受政府的委託成為一個常性地「辦事」的機構,而且澳門基本法第九十五條還進一步規定市政機構「辦事」的權力來源是特區政府的委託。也就是將來設立市政機構之後,特區政府要常性地、源源不斷地將文化、康樂、環境衛生等方面的公共服務事項都委託給市政機構去做。而作為被委託者的市政機構,其唯一要對之負責的對象就是它的委託人就是特區政府。當然,非政權性市政機構對政府負責,並不否定和排斥聽取市民意見,發揮諮詢的作用,更好地向市民提供「提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務」。但是,不能把非政權性市政機構聽取民意提供服務變成一個民意代表機構,顯然與非政權性不符合,也不符合對政府負責的原則。非政權性的市政機構是一個受政府委託的辦事機構,在辦事中就有關事項向特區政府提供諮詢意見。與之不同,香港基本法規定,非政權性的區域組織可以接受政府的諮詢,或者提供服務。香港區議會始終未曾像澳門市政機構獲得確定的管理事務,也始終要依賴特區政府的具體同意方能得到提供公共服務的機會。它本質上是作為諮詢組織存在。但是,澳門的市政機構就不同了,過去是政權性的,現在是非政權性的,兩者之間不存在過渡。但是,不論是政權性還是非政權性,它的設立在法律上有確定的管理事務,即「提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務」,它不是單純的諮詢組織,是受政府委託的辦事機構。所以,不宜選舉產生。這是澳門市政機構與香港區議會的不同。

對於當局計畫設立市政機構後將撤銷民政總署,其職能將分別移轉至現有職能部門和由市政機構承繼,還將移轉現有職能部門承擔的少數職能至市政機構。這樣一撤一立一整合,關涉的工作人員之多、民生事務之廣和社會利益之大可想而知。設立「市政署」資訊不夠清晰,最近收到不少個人合同制的民署人員反映,對前景感到非常擔憂,認為政府需要交代如何確保他們不會因架構轉變,而不獲續任,以保障相關人員權益。為了確保市民生活環境和質量不受影響,新設的市政機構平穩有效運行,做好關聯的工作人員的安置工作就顯得至關重要。當局應宜盡早就有關安排嚴格遵循承諾擬定相應具體方案,並從多方面尤其包括身份職位、工作內容、薪酬福利乃至日後職業規劃設想等方面,認真諮詢各級人員,精準掌握其核心訴求,力求形成各級人員、特區政府和社會大眾都能接受的方案,為人員平穩過渡提供基礎而關鍵的鋪墊。正如有建制派議員所擔心的的,諮詢文本沒有清楚交代「市政署」會如何發揮協調角色,以「打通」涉及跨部門的工作,較直接、快速為市民解決涉及社區環境等的民生問題,不好再返去而家民署,屬於行政法務司範疇的一個部門,當涉及跨部門問題又解決不到。如不是成立市政署,政府又無任何機制發揮協調角色,效益可能比民署更差。

為此,特區政府諮詢設立非政權性市政機構全體委員並由特首「欽點」的問題,在法理上清晰《澳門基本法》的規定,應必須摒棄澳葡時代的政權性市政機構的產生邏輯,更應理清澳門基本法對非政權性市政機構的定位與香港基本法對非政權性的區域組織的定位之間的差別。特別澳門是實施「一國兩制」及《基本法》的地區,非政權性市政機構必須是常性「管事」的,非政權性市政機構不宜採用「選舉」產生的辦法,應當採用委任的方式是最為適合的方式。按照《基本法》規定,非政權性是受政府委託提供文娛康樂、環境衛生等服務的機構,機構不存在代議性質,毋須以選舉模式產生其諮詢委員會成員。