繼「宜居宜遊宜樂城市」、「智慧城市」後，政府又提出建設澳門的新理念。經濟財政司司長梁維特表示，澳門經濟規模有限、結構單一，受外來經濟不確定性的影響比其他地方更顯著，有必要增加「容受力」和「回復力」，建設澳門為「韌性城市」。

梁維特列席立法會引介明年度經濟財政領域施政方針時做出上述表示。他說，今年第一至三季度本地經濟實質增長9.3%，經濟正逐步走出深度調整期，初步呈現穩中趨好態勢，全年展望將維持正增長。但議員馮家超指國際貨幣基金組織IMF對本澳經濟增長率的預測在過去一年非常波動，從一六年十月的0.2%，到今年四月的2.8%，十月又調整至13.4%，如此國際權威組織在一年內對澳門經濟增長預測波動六十七倍，相信與博彩業比重、市場結構有關。

梁維特認同，本澳經濟規模有限、結構單一，高度依賴外部需求，容易受到外部因素影響，呈現較大的波動性，經濟不確定性比其他地方更顯著。澳門面對抗風險壓力的極大挑戰，就要將澳門建設為「韌性城市」。他指出，建設「韌性城市」，包括要提高將外部衝擊最小化的「容受力」，以及受到衝擊後恢復原來經濟、生活秩序的「回復力」。梁維特稱，政府居安思危，按照五年發展規劃的要求，緊扣澳門「一中心、一平臺」的發展定位，透過提升自身發展質素和深化區域合作「兩條腿走路」。

他提到，在過去經歷連續八季的經濟負增長時，政府在經濟適度多元方面做了更多工作，開拓更多新的經濟增長點；對博彩業的健康發展、有效監管加強力度；培育以「會議為先」的會展業、特色金融、中醫藥健康、文創產業為代表的新興產業，開拓新的經濟增長點；推動傳統產業轉型升級；改善營商環境，支持中小微企應用新知識、新技術提升創新能力，促進社區經濟發展。

要增加韌性，需積極發展針對性的職業培訓；培養青年人的企業家精神，在澳門和區域創業創新；以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，特別是拓展專業人士和年輕人的發展空間。此外，與時俱進，逐步修訂經濟金融範疇法律法規，提升營商活力；加強防範和應對系統性金融風險的能力亦是重要的工作。

其實，特區政府高層所提出的建設澳門理念著實不少。比如「人才建澳、教育興澳」、「智慧城市」、「宜居宜業城市」等等。但總歸而言都是為了澳門特區的可持續發展，但不可否認的是，要實現可持續發展所要解決的問題，以及社會深層次的矛盾也在不斷湧現。所以，在每一個範疇內，主責的高官都有自己所主張的一套建設理念。就包括今次梁維特所提出的「韌性城市」也是在借鑒先進理論的基礎上，結合本澳的實際將之運用在經濟領域。

一如梁維特司長所言，在其所解讀的「韌性」之意義中，更多是關注外來衝擊對澳門的影響，以及澳門如何應對甚至在衝擊中快速回復和發展。這正是「韌性城市」理念的精髓所在。亦即，並非是孤立的分析和研究自己的城市，而是將之更廣泛的與周邊和國際環境相結合，跳出了自說自作的窠臼。從這一點上來講，梁司長所提出的這一理念有著不小的進步，也更加符合環球發展的趨勢。但實際上，所謂韌性城市建設所應對的並非只是經濟問題，而是更見全面的一種觀念，也是現在在國際在最近的規劃學術討論中一種新興趨勢。城市韌性似乎正在逐漸取代傳統意義上的可持續發展，成為新興的學術流行語。

城市韌性所針對的問題，來源於外部「 擾動 」（disturbance）帶來的危機。這些「擾動」種類繁多，但都具有「不確定性高」、「隨機性強」與「破壞性大」等特點。環顧全球，城市自創建之日起，就必須面對各種威脅、應對多重危機。隨著人類科技文明的進步和各種政治經濟力量的制衡，很多之前被視為滅頂之災的危機，比如大規模的病疫和戰爭，已經不再令人感到恐懼。然而，現代城市開始需要應對全新的衝擊。這些衝擊的不確定性程度更高，潛在影響更大更廣，並且有進一步增強的趨勢。比如各種自然災害與人為災害的影響。這些災害的不確定性與破壞性帶來了巨大的生命和財產損失。單看自然擾動（naturaldisturbance），儘管隨著各地的抗災防災水準的提高災害損失占生產總值的百分比總體在下降，但由於經濟開發和土地利用強度今非昔比，經濟損失的絕對值仍然相當高。人為擾動（man-made disturbance）方面，疾病傳播、環境污染、恐怖襲擊等帶來的負面效應已經成為不可忽視的問題。由於城市需要容納高密度的人口和經濟活動，這些負面影響將會被逐漸放大。另外，一些以往經常被人們忽視的緩速擾動（slow motion disturbance），例如氣候變化、經濟依賴、能源危機，甚至非理性城市化等，正直接或間接地影響著城市，同樣成為城市發展不確定性的重要影響因素。

目前，包括澳門在內的中國城市在處理這些「不確定程度高」、「可預知性較低」的變化和擾動時，往往顯得十分被動。首先，隨著快速城市化進程，滯後的配套設施建設，缺位的城市應急、應變系統和社會管治機制等，導致災害過後屢屢發生城市功能癱瘓的事件，城市脆弱性非常明顯。其次，由於不同區域條件的城市所面對的風險類型存在很大差異，「一刀切」的風險處理機制不能有效地消解危機。因此，研究中國城市在「不確定擾動」作用下的應對手段，增強城市韌性，已經成為刻不容緩的課題。以澳門為例，最為直觀的例子就是今年「天鴿風災」所帶來的啟示。

進入 21 世紀以來，韌性城市（resilient cities）在以英美為代表的國際學術界已經成為城市規劃和地理學研究的熱門話題。之前曾有國內學者將這一術語直譯為「彈性城市」，但不少學者認為翻譯成「韌性城市」更加合適，這是因為「彈性」一詞經常給讀者帶來一種回復到原有狀態（bounceback）的思維慣性，不能完全涵蓋韌性城市所強調的城市長期適應能力（adaptation）的特徵。並且，一些權威國際組織的官方檔，比如聯合國國際減災戰略組織（UNISDR）和地方政府環境行動理事會（ICLEI）等，也將其翻譯成韌性城市。此外，中國臺灣地區的研究學者也多數將此譯作韌性並進行解析。

通過歸納國際相關的研究成果，韌性城市研究的重點應該包含如下兩個層面的內涵 ：第一，解構以現代城市為代表的社會生態系統與其面臨的危機風險之間的互動邏輯關係；第二，以上述研究為基礎，探討城市在處理複雜的、不可預知的、難以確定的擾動時採取的系統應對手段。總而言之，韌性城市所要解決的問題主要是社會生態系統應對不確定擾動的適應能力。廣義上理解，這種擾動類型不僅包括自然災害和人為因素，還包括一些緩速的、不確定的擾動過程。

相比於傳統的城市應變應急研究，韌性城市的研究更具系統性、長效性，也更加尊重城市系統的演變規律。傳統的應急應變策略重心在於短期的災後規劃，呈現出典型的破壞之後在最短時間內回復到原始狀態的工程思想，沒有充分考慮利益相關者在城市調整過程之中所扮演的角色和所要創造的價值。相比之下，韌性城市的研究思想則強調通過對規劃技術、建設標準等物質層面和社會管治、民眾參與等社會層面相結合的系統構建過程，全面增強城市系統的結構適應性，從而長期提升城市整體的系統韌性。這一轉變，體現了「授人以魚」和「短期止痛」相比「授人以漁」和「長期治痛」的本質區別。

其實，除了應對生態系統不確定擾動之外。「韌性城市」的研究領域還有其他。韌性城市也稱包容城市或活力城市。其理念最早由加拿大知名生態學家Holling於1973年提出。他指出韌性是指系統能夠較快恢復到原有狀態，並且保持系統結構和功能的能力。Alberti將韌性城市定義為城市一系列結構和過程變化重組之前，所能夠吸收與化解變化的能力與程度。國外韌性理論研究主要包括生態韌性、工程韌性、經濟韌性和社會韌性等四個領域。韌性城市被認為是一種新的規劃理論，與該理論相配套的規劃方法是情景規劃法。技術路線主要是根據城市的外部環境，識別城市發展動力，構建城市不同衝擊情景，調整或優化發展動力，提高城市應對不同衝擊能力的規劃政策，提升基礎設施應對衝擊的能力。

在國際實踐中，為了應對氣候變化對發展中國家城市的影響，聯合國開發署於2010年11月在阿拉伯啟動了氣候變化韌性倡議（Arab Climate Resilience Initiative , ACRI），聯合國減災署於2012年啟動了亞洲城市應對氣候變化韌性網路（Asian Cities Climate Change Resilience Network; ACCCRN） 。為了促進韌性城市的研究，國際上自發組建了韌性聯盟（Resilience Alliance）、韌性組織（Resilience Organization）和韌性城市組織（Resilient City Organization）等專業性的學術或產業交流合作組織。面對當前城市的複雜性和不確定性，為了提升城市對外界影響的韌性適應能力。韌性城市也成為美國近期的規劃話題熱點，2013年ACSP/AESOP（美國和歐洲規劃院校聯盟）聯合年會將「規劃韌性的城市和區域（Planning For Resilient Cities and Regions）」作為主題。與歐洲的緊湊城市和美國的城市精明增長相比，韌性城市的理念正逐漸在美國和歐洲規劃界得到廣泛認同。美國直接將韌性城市作為規劃頂層，而歐洲將韌性城市作為城市更新的核心組成部分。聯合國減災署在2013年3月的報告中指出，建議在全世界範圍建設「韌性城市」，來應對自然災害。

建設韌性城市，必須有一套完整、成熟的標準或指標體系來指引，但是，目前在城市可持續能力評價方面，城市韌性的評測方法與工具的開發主要還是集中在國外，實際應用於城市韌性評價的相當有限。根據國外韌性城市的理論，我們需要通過借鑒並創造出適合中國國情的韌性城市理論。韌性城市的建設，首先要將城市的韌性進行科學的評估，因此，國際上研究的焦點之一就是韌性城市指標測度的構建，當前的主要研究成果與進展包括：

（1）韌性城市指標體系。聯合國減災戰略署於2012年確定了該指標體系，構建了「讓城市更具韌性十大指標體系」，主要包括制定減輕災害風險預算、維護更新並向公眾公開城市抗災能力數據、維護應急基礎設施、評估校舍和醫療場所的安全性能、確保學校和社區開設減輕災害風險的教育培訓等指標。

（2）韌性能力指數（Resilience Capacity Index; RCI）。為了應對未來挑戰，而測量區域的韌性（韌性），由紐約州立大學布法羅分校區域研究所開發了韌性能力指數（Resilience Capacity Index; RCI），共計12項指標，分為三個維度，（1）區域經濟屬性：收入公平程度、經濟多元化程度、區域生活成本可負擔程度、企業經營環境情況;（2）社會-人口屬性：居民教育程度、有工作能力者比例、脫貧程度、健康保險普及率;（3）社區聯通性：公民社會發育程度、大都會區穩定性、住房擁有率、居民投票率。加州大學伯克利分校應用該指標體系，對美國361個城市的城區進行評估，識別出了不同韌性等級的城市。

（3）韌性城市全球化標準指標。由多倫多大學世界城市指標課題組牽頭，多倫多大學前市長、荷蘭鹿特丹市景觀設計團隊、加拿大安大略省旺市市長和日立集團智慧城市事業部等參加，正在討論構建一個與ISO框架相符合的，全球通用的韌性城市全球化的標準指標（Globally Standardized Indicators for Resilient Cities）。

（4）基於設計的韌性城市指標體系。由英國工程與自然研究理事會（EPSRC）資助的未來城市專案（Urban Futueres projects）,該專案由伯明翰大學、艾克賽特大學、蘭卡斯特大學、伯明翰城市大學和考文垂大學參與，它們開發了能夠幫助參與者實現對設計schemes韌性的測試。James David Hale; Jon Sadler基於生態學的韌性解決方法來探究城市的再生路徑。他們設計的氣候變化韌性指數基於技術標準，主要包括水系統的供應能力、污水和固廢服務的覆蓋率、水澇發生概率、基層組織在稅收征繳和解決客戶投訴方面的能力，上游流域森林砍伐面積大小，家庭自來水分配和公眾參與規劃決策的機制等。

（5）應對氣候變化韌性指標體系。該指標體系源於國際組織牽頭的城市應對氣候變化的韌性評價專案。作為亞洲城市應對氣候變化韌性網路專案（Asian Cities Climate Change Resilience Network; ACCCRN）的重要組成部分，亞洲10個城市（參與的城市主要來自於印度、印尼、泰國和越南）於2012年發起了先鋒型應對氣候變化韌性指標（climate change resilience indicator），應用該指標來幫助當地政府和非政府組織，設計和實施對策以應對氣候變化對城市帶來的影響，該指標體系由美國社會和環境轉型研究所（Social and Environmental Transition;ISET）設計，將基於定量和非定量因素的考慮，體系將包括近40項指標，該指標體系定位能夠在亞洲和其他地區的城市政府之間具有可複製性，但目前尚未發佈該指標體系。

因此，澳門提出建設「韌性城市」認識有待系統深化，在政策方面需要頂層設計思維和具象的支持；構建符合城市發展中長需要的彈性城市測評體系與工具，使城市的彈性能力得到量化或半定量評價具有可操作的依據；基於測評指標，提出能力建設的宏觀建議，從戰略層面提高能力水準，推動相關城市韌性規劃的中長期能力建設框架思路。

此外，雖然說梁維特司長所提出的經濟範疇的「韌性城市」也可以從大類上歸屬於「韌性城市」的一個領域，但無論是從國際理論還是實踐當中。由於「韌性城市」的理念尚且處於起步階段，所以已有的經驗借鑒多數是集中在生態擾動的方面。反而是經濟韌性的領域較少涉及。這也對澳門落實這一理念提出更高的要求。所以，建議特區政府應該將該理念抬升至更高層次，在不斷借鑒外界經驗的基礎上，也首先著手於生態擾動的應對，逐步積累經驗，構建評估體系和提高規劃能力。同時，在經濟領域上不斷探索和研究，使本澳在「韌性城市」的建設和理論研究等方面都能成為典範。