數年前的路環疊石塘山超高樓項目引發保育爭議，後來更被質疑建築項目的審批程式涉嫌違法，廉署2016 年收到多宗投訴後介入。經一年多調查後，近日公佈《關於路環疊石塘山建築項目的調查報告》，發現該項目地段的業權、位置、面積存在諸多疑點，工務局發出的項目街線圖違反行政指引訂定的規劃條件。從益隆炮竹廠「細地換大地」，再到疊石塘山報告，令人質疑仍有不少非法取得土地的行為未被揭發。一連串關於土地問題讓社會嘩然，一系列土地管理亂象，使居民對政府施政產生強烈不信任。這些土地問題大多是歷史上有人利用土地管理漏洞，經過多次轉手洗白，形成今日業權出現諸多疑點的現實，處理這些問題，也需要從歷史和現實兩個角度來進行。
有必要清查資料不完整的土地
據傳媒報導，廉署報告詳細整理了疊石塘山地段業權變化過程，質疑地段業權在以遺產繼承方式轉移的過程中存在諸多疑點，不排除有人利用司法程式，冒充業權人後人非法獲得土地。
報告指出，疊石塘山建築項目地段的物業標示編號為6150 ，自一九○三年起登記的業權人一直是Chui Lan 。一九九一年七月，路環居民黃潭勝和黃德興委託律師李伯樂向法院提起確認繼承人資格的訴訟，聲稱他們是祖父Vong Tam Kuong （又名Choi Lan ）的唯一繼承人，要求繼承標示編號6150 的土地。一九九二年四月二日，法院在聽取黃潭勝和黃德興指定的證人的證詞後，宣判二人是Vong Tam Kuong （又名Choi Lan ）的繼承人；根據法院的判決，黃潭勝和黃德興向物業登記局申請將標示編號6150 的土地轉名，最終以繼承人的名義取得了原本屬於Chui Lan 的土地業權。廉署調查發現，確認繼承人資格的訴訟中存在事實認定缺乏依據的情況，難以排除有人利用司法程式，冒充業權人的後人非法獲得土地的可能。
廉署透過當年的公證書和「紗紙契」發現，Vong Tam Kuong 的中文名是黃譚光，Chui Lan 的中文名是崔霖，一個人姓黃的同時又姓崔，不符合中國人姓氏習慣；就算是Vong Tam Kuong 又名Choi Lan ，也沒有任何證據證明就是物業登記中的業權人崔霖。報告提到，在以繼承的名義取得了標示編號六一五〇的土地的業權後，黃潭勝先後於一九九二年和九三年申請測量地界，聲稱該幅土地位於田畔街及石排灣馬路的疊石塘山地，兩次聲稱的土地面積分別為十一萬一千八百四十八平方米和五萬七千三百平方米，但沒有任何證明資料，物業登記中沒有載明土地面積，且土地位置與物業登記中的「四至」明顯不符，地圖繪製暨地籍司拒絕發出地籍圖。
廉署在報告中指出，房屋稅申報表(M/10) 由當事人自行填寫，僅具有更改位址等申報用途，不具有任何證明效力。財政司海島市財稅分處發出轉錄證明的做法不僅奇怪而且罕見，因為該分處根本沒有能力確認聲明內容的真偽，更沒有權限發出涉及不動產識別資料的證明。財政司海島市財稅分處將申報表的內容以證明的形式轉錄，將當事人自行聲明的內容「包裝」成公共部門發出的證明文件。法院根據轉錄證明，批准修改相關訴訟檔，物業登記局又根據法院的檔作出附註，這一連串的「漂白」操作，將原本沒有文件證明的土地面積，堂而皇之地添加到物業登記之中。
從桃花崗業權爭議，到益隆炮竹廠「細地換大地」，再到疊石塘山超高樓，其起因與調查結果多有不同，益隆炮竹廠、疊石塘是有團體投訴保育問題而引起調查，從而帶出、揭發更多的非法取得土地行為，令人質疑仍有不少非法取得土地的行為未被揭發。被傳媒問及是否需要清查資料不完整的土地，廉政專員張永春指出，由於職權及人力問題，無法全面排查本澳土地業權，冀各職權部門盡忠職守。張永春表示，土地是特區寶貴資源，若發生有人以非法手段取得或佔用土地，特區政府和廉署一定依法跟進。若要全面排查本澳土地，一來廉署沒有法定權限，二來相關人力和技術也是問題，土地業權確認、位置識別、土地使用等由相關部門負責。廉署若發現問題，會依職權調查，亦歡迎社會舉報不規則行為，但有感關鍵非出事後調查，若各部門盡忠職守把好關，問題就不會發生。
雖然有些問題大多年代久遠，加上無電腦的時代所有土地檔用葡文書寫。但或有工務局管理土地的人員清晰或有相關資料可查，未來不能排除還有相似事件發生。社會已經進入大數據時代，政府相關部門有必要在今後進行全澳的土地情況普查。澳門只是30 多平方公里，相比很多地方，加上現代科技助力，普查工作相信可以做得很好。
基本法已清晰土地歷史問題處理辦法
對於本澳土地的歷史遺留問題，澳門回歸之時已經有了明確的處理辦法。《澳門基本法》第7 條已規定在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外所有土地都屬於國家所有。這個規定主要是解決本澳歷史遺留的沙紙契，也是本澳解決所有土地業權問題的兜底條款。
特區政府已表明不會承認沙紙契，法院亦已判決沙紙契並非土地所有權的法定憑證，有關土地屬國家所有，即是說不管沙紙契是真是假都一概不予承認。其原因在於：如果澳門特區承認沙紙契的話會出現以下的風險。首先沙紙契的數量其實並不確定，雖然有論者指出過沙紙契共涉71 戶22 ，但是沒有人知道甚麼時間會有人從祖屋故居床底下的遺物中「發現」出以前從未為人所知的沙紙契，如果澳門特區承認沙紙契，此消息一出，屆時可能會有大量以前從未曝光的沙紙契在社會上被「發現」出來，涉及沙紙契的土地所有權問題恐將會比現時更為錯綜複雜，利益牽涉面更廣更深，政府更難解決。而且這些沙紙契所涉及的土地不一定只限於現時為人所知的沙紙契土地，屆時目前已被普遍以為是國有土地的土地將會被主張為私有土地，局面更加複雜，對政府而言這會是一個比現有沙紙契問題更需要政治技巧才能解決的問題。其次，各塊涉及沙紙契的土地之間並非沒有爭議，如果有涉及沙紙契的土地是涉及一張以上的沙紙契( 例如這些沙紙契所主張的土地有部分互相重疊)，政府若在鑒別古物科技仍未完善的今天無法判別到底那一張沙紙契內容是虛假，此等土地所有權爭議可說是無法解決；在地產發展商購得沙紙契土地進行開發時，若有其他人手持另一份沙紙契聲稱他才是真正的土地所有權人，要求地產發展商金錢補償，或者訴至法院要求停止工程，屆時地產發展商的發展計劃何日方可完成可說是遙遙無期，而且會持著另一份「新發現」的沙紙契向地產發展商索要金錢補償的人在理論上是可以有無數個，「新發現」的沙紙契數量也可以是無數張，金錢補償金額亦難以估算，令土地開發成本無法預估，在商業角度來說這猶如財務黑洞。由此可知承認沙紙契效力將會出現很多難解的弊端，這些弊端是特區政府除了因為「《澳門基本法》已有規定」和「對沙紙契的真實性存疑」之外，另外一項不願承認沙紙契的考慮因素。
因此沙紙契涉及的土地是否得到承認的關鍵不在於沙紙契的真假和當時的效力，而是在於該土地的所有權是否已獲回歸前的澳葡當局承認，已獲澳葡當局承認的澳門特區就承認，不獲澳葡當局承認的澳門特區就不承認，兩者掛鈎，同時《澳門基本法》沒有給予特區政府酌情處理的權限。沙紙契不獲特區政府承認的原因其實在於澳葡當局不承認其土地權利在先，所以特區政府按照《澳門基本法》第7 條將一切回歸前仍未被確認為私有土地的土地一概列為國有土地──不管該土地上有沒有沙紙契，也不管沙紙契是真是假。
政府早幾年曾經提出，對於在特區成立前已在路環舊市區內持續居住至今的居民，會依據法律，並以合乎情理，實事求是，以及不影響公共設施的建設和城市規劃下，讓他們繼續在原來地方居住。因此，政府經研究和分析，決定以土地批給的方式，讓路環舊市區居民取得繼續在原址居住或商住的權利，同時期望藉此又可達致活化路環舊市區以及保護舊城區現有漁村風貌的效果。政府冀藉批地共創「多嬴」局面。
但有關計劃已全面停頓，據運輸工務司司長羅立文指，在新《土地法》生效前，政府曾經按計劃批出5 個相關個案。但按政府理解，現有《土地法》並不容許繼續推行相關計劃，故此在新法生效後無再批出過相關個案。據他解釋，在舊《土地法》中，若行政長官認為土地對本澳利益有好處時，可以豁免公開競投批出土地。但現行《土地法》的原則是公開招標，豁免公開招標需要符合第55 條規定。不過，他的這種說法被質疑過於死板。
歷史上的行政違法需依法追究
廉署公佈的《關於路環疊石塘山建築項目的調查報告》，發現該項目地段的業權、位置、面積存在諸多疑點，工務局發出的項目街線圖違反行政指引訂定的規劃條件。廉署認為事件不排除有人存心欺詐、涉嫌犯罪，也反映出當時的公共部門審查不清、把關不嚴。
廉署報告顯示，回歸前裡應外合「量錯地」，回歸後工務部門違反指引肆意放高，環保部門遲遲未有「環評法」，部分官員不作為、亂作為，令「依法」流於口號，觸目驚心。坊間期望司法機構徹查真相，追究到底；行政當局查找不足，及早完善法律及機制，絕不容類似「益隆」、「疊石塘山」等土地戲法胡鬧下去。
有評論就廉署報告指出，工務部門回歸前發出的街線圖，嚴守《路環整治規劃》，規定興建高度不得超過二十點五米，離奇的是，土地由一公司接手後，高度卻幸運地「一放再放」，工務局2009 年街線圖已不再遵守「路環規劃」及行政指引規定。及後似按發展商意圖，連街線圖亦「相當配合」，終成13 棟33 層高的超高樓，整個操作疑幻疑真，猶如「官商合體」。廉署報告亦直言工務局「明顯違反了行政指引訂定的規劃條件」，坊間更是疑問重重，打擊政府威信。綜觀整個過程，工務局處理疊石塘項目態度一時一樣，尤其回歸後「開綠燈」，一再放高，究竟放高事件涉及哪些責任人，政府必須徹查。環保局環評遲遲未立法，以致面對發展商的環評報告只能「照單全收」，完全發揮不到保護綠化山體及監督作用，政府宜及早完善法律堵漏。
廉署調查發現，就疊石塘山建築項目而言，無論是環境保護局還是民政總署的評估，並沒有明確的法律規範，僅有部門發出的指引。由於欠缺相應的法定權限，因此提出的環保、景觀、綠化等的技術意見，對建築項目的申請和工務局的審批並沒有約束力，對於發展商是否落實環境評估報告等專業報告所承諾的條件，由於無法進入地段實地考察或確認，祇能根據發展商提供的資料評估。
由於這些違規和違法行為已經年代久遠，當事人有的已經去世，相關土地亦已多次轉手，某些涉及的政府部門前官員不知身處何方，要追究起來難度應該很大。對於政府官員的違法行為，廉政專員張永春表示，倘涉嫌人士不在澳門，將會按與其他國家或地區的司法合作協議作出跟進。強調不論涉及人身在內地、香港或葡國，均會依法跟進。而對於涉及的刑事犯罪人，張永春提到，現行刑法規定了追究犯罪人刑事責任的時效，追溯期為五至十年；紀律責任的追溯期最短三年。倘犯罪已過法定的追訴時效，則不能追究犯罪人的刑事責任。但追溯期並非硬性規定，可因應中間情節而中斷時效，故廉署查案不會因為追溯期而不查。對於坊間關注「查完已過追溯期」問題，張永春稱，廉署高度關注，會向法務部門提議修法研究。確實，對於歷史上的行政違法行為，政府現時還應努力追究到底，方能還澳門一個公道。
現實問題要有新制度去解決
廉署報告另外一個引人關注的事情是，路環疊石塘山建築項目涉「偷龍轉鳳」及違法放高，廉政專員張永春指出，從現階段的調查來說，地段的現業主勝鴻公司在欺詐取地一事上並不知情，該公司「買錯地」、是受害者，可向相關人士追討。
張永春表示，整個操作涉及司法及行政行為，先後共有兩次經法院，第一次確認黃氏為崔霖後人以取得土地業權；第二次的訴訟檔加入土地面積為五萬六千多平方米的內容。當事人及後以法院檔到物業登記局登記資料，律師再到財政司海島市財稅分處聲明土地位置，不知有心還是無意，將土地位置錯誤聲明為疊石塘山位置，這個證明行為沒有法院參與。他表示，報告無提及如何處理兩次法院判決，因已過了法律規定的五年追溯期，廉署在技術層面難以挑戰。但當年財政司發出的文件內容之真實性及有效性均受挑戰，可視為無效。他指出，廉署現階段暫時所揭發的懷疑假冒業權人，以及在申請地籍圖過程中可能存在欺詐等行為，主要發生在上世紀九十年代，現時業主勝鴻公司於二○○四年向中輝公司買入該地，故就上訴事宜來說，勝鴻是受害者，「買錯咗嘢，地唔喺嗰度，面積無咁大。」對於廉署建議收回疊石塘山土地，勝鴻指會造成巨大損失。張永春認為勝鴻可利用合法權益，向相關人士追責。
張永春坦言，廉署祇是調查分析和提出懷疑，不代表是最終情況，當事人亦未必認同廉署的結論，可藉司法程式提出爭議。報告並無法律約束力，最終該土地是否屬無主地、會否依法收歸國有，有待行政當局或司法機關確認。
從上述可見，針對這些土地的現實情況，後續如何處理，廉署無正式提出結論。對於再早前的益隆炮竹廠換地事件，張永春表示，廉署完成調查後，換地協議無效結論已公佈，政府相關部門已依照廉署結論開展收地各方面工作。政府已對益隆炮竹廠土地進行勒遷工作，但「業權人」提訴，現時法院正審理，相信須待司法機關判決後，才能收回土地。廉署認為，由於置換土地的協議無效，故政府沒有欠下十五萬平方米地債。
土地問題可謂牽動每一個澳門人的神經，因此社會十分關注。而這些土地問題往往是百幾年前作出，有關文件很古老，從現實角度來看，這些資料不完整的土地，按照基本法應該是全部收歸國有的。但這些土地經過多次的轉手，現時業主多是以拍賣形式等投得涉事土地，是合法取得土地，要收回會引起投資者的巨大損失。就算他們要追討前手，大多也是難以實現，加上現時土地的價值已經遠遠超出以前想像，就是追討到也無法與現時價值相提並論。有法律界人士指出，如果政府決定宣告已置換的土地無效，影響很大，因為置換土地至今15 年，已置換土地的物業，小業主是透過合法途徑購入，就算將來宣布換地無效，建議政府處理時一定不可以對小業主的權利有任何影響。
其次，這些土地帶來的問題牽一發動全身，如益隆炮竹廠換地已經置換土地，早已建成豪宅等，如何處理肯定十分棘手。一方面需要司法程序澄清，但法律上的探討往往沒有絶對的答案，甚至有些人曾經利用過去的司法程式將問題洗白，其挑戰艱巨，更需要司法自身來撥亂反正；另一方面，需要特區政府有新制度去解決土地性質問題，如新《土地法》立法考慮到了《澳門基本法》的立法精神與規範，對沙紙契、土地閒置等問題作出了新規範，但在後續處理方面似乎欠缺合理合法的解決方案。澳門常碰到有關土地的問題已非純法律問題，一定會與政治掛勾，所涉及的利益大，現在要看政府採取什麼行動。