法律改革諮詢委員會於三月七日下午在法務局舉行第二十五次全體會議，會議由委員會主席行政法務司司長陳海帆主持，就《民商事調解制度》法律草案的內容聽取委員意見。

為回應社會對替代性糾紛解決機制的需求，提升解決爭議的效率，法務局按施政目標，展開了構建和完善仲裁及調解法律框架的工作，並已初步完成《民商事調解制度》法律草案的草擬工作。會議上，法務局代表首先介紹澳門特區調解制度發展狀況及有關法律草案的內容和立法理由。出席會議的委員普遍認同需就調解訂立統一的法律制度，作為在澳門特區推動調解制度的法律基礎。同時，各委員還分別就調解制度的適用範圍、調解機構及調解員的資格、調解協議的內容、調解書的確認及其效力，以及司法機關在訴訟內調解的實務操作、成效及可行性等方面提出了專業、有建設性的意見和建議。

法務局代表對委員們提出的問題作出回應，並與委員共同探討適合本澳的調解模式、如何宣傳及促進調解的使用、建立調解員的威信、提高調解的使用等問題。

陳海帆感謝委員們就有關法案內容提供的寶貴意見，希望法務局根據各委員的意見和建議進一步完善法案文本，加快相關立法工作的進程。

由此可見，本澳在探索多元化糾紛解決機制構建上已經又走出一步，正正回應和社會的訴求。因此，相信包括法律界人士在內的澳門各界均會對民商事調解制度在本澳的盡早確立抱持相當的期待。

實際上，過往訴訟作為本澳解決糾紛的主要途徑早已被社會詬病多年，雖然特區多年來一直大力投入，但實際上卻是收效甚微。二○一七／二○一八年司法年度開幕典禮上，終審法院院長岑浩輝總結在一六／一七司法年度的受理和結案情況。三級法院共受理二萬四千五百多宗案件，審結二萬二千八百多宗。受理的案件雖然比上一司法年度少了六百九十宗，終止連續三年兩位數的升勢，但仍維持兩萬宗的高位。審理的案件同比減少七百三十三宗，他認為與中級、終審法院各一位法官及初級法院一個刑事合議庭三位法官幾乎全年專責審理前檢察長貪腐案有關。

岑浩輝總結出多個值得關注的地方。包括行政訴訟案件增幅驚人，行政法院的入案數由前一司法年度的一百九十四宗猛增至去年一千二百七十六宗，增加近六倍，其中行政司法上訴案一千二百多宗，增加九倍。中院有關行政、稅務及海關方面的司法裁判的上訴同比有三成五增長。若比較十年前，中院受理的行政訴訟案件增幅百分之一百六十七，行政法院受理的案件增加十三倍。他相信與居民維權意識提高有關，也是政府主動以法制管道治澳的反映。

二是工業意外案件再次大幅增長，突破五百宗，同比增加三成六。三是觸犯《道路交通法》的輕微違反案件三千六百多宗，同比明顯下降近三成，道路交通秩序和安全狀況似乎有所改善。四是對由特區外作出的裁判的審查及確認案件明顯增加，中級法院受理的此類案件較上一司法年度增長七成，達五十七宗。

他認為，修改訴訟法律制度、簡化訴訟程式是提高司法效率的重要途徑，特區政府正就民事訴訟法典的修改前期研究，尤其希望那些所謂法律界元老們要正視及擁抱澳門特區已回歸中國並成立近十八年的社會現實，不要再死守在歐洲大陸法系國家包括葡萄牙早已拋棄的阻礙社會發展和司法運作的舊思維、舊制度，要從「一國兩制」方針政策以及澳門社會實際出發，朝著簡化訴訟程式、提高司法效率的方向加速推進修法進程。

律師公會理事會主席華年達亦表示，過去一年，初級法院進行審判及其他措施所需等候的時間已有所減少，但行政法院受理的案件數量卻呈幾何級數增加，同時各級法院待決案件的數量也有所增加，且從目前來看並無有效的解決方法。呼籲可以就法院內的司法改革展開深刻且全面的討論。

值得關注的是，當時岑浩輝就曾提出調解應是符合本澳區情的一種解決糾紛的替代方式，特點是簡潔快速、費用低、私密性好，有助於各方當事人維持彼此關係，亦符合澳門地方小，人們彼此稔熟的地域特徵。並指出，本澳法律制度中有司法調解和非司法調解，在解決某些糾紛上已經發揮了重要作用，如工作意外、規範親權和消費爭議等。但由於現時沒有設立獨立的調解機構，而是依附於司法和仲裁程式，通過調解制度化解糾紛受到很大限制。建議參考外地經驗，制定規範調解的法律制度，設立專門的調解機構，並訂立調解需遵循的原則；同時培養認受性高的調解員團隊，讓他們掌握法律及司法裁決原則的基礎上，結合澳門區情，發揮調解的專業作用。

因此，可以說特區此次進行《民商事調解制度》的立法，在很大程度上就是為了回應社會，特別是法律界的訴求。

作為一種有效的爭議解決方式，調解在近些年來呈現出快速發展的勢頭。民商事調解的晚近發展主要表現在：首先，調解機制日益國際化，通過調解解決的國際民商事爭議越來越多，受案量急劇增加。其次，越來越多的國家頒佈了調解法。再次，調解呈現出專業化的態勢，調解員成為一種職業。以英國為例20世紀末，英國推行民事訴訟制度改革，替代性糾紛解決方式得到快速發展。於1999年4月實施的《英國民事訴訟規則》，從基本原則到具體制度方面都對替代性糾紛解決方式予以支持。英國法院則通過鄧妮特訴鐵路公司案等判例，明確了法院對當事人嘗試替代性糾紛解決方式的鼓勵態度。在審判實踐中，法院的鼓勵措施可以總結為三種：一是使用訴訟費罰則，即改變勝訴方與敗訴方的訴訟費用承擔方式；二是改善司法程式中個案管理制度，提高糾紛解決效率；三是直接建議當事人嘗試替代性糾紛解決程式。

隨著改革的深入，越來越多的當事人選擇適用調解程式。在英國，調解程式在商事糾紛、家事糾紛、社區糾紛、環境糾紛4個領域的效果尤為明顯。據統計，目前英格蘭和威爾士的民商事調解市場大約每年有10000件案件，調解案件涉及標的額達每年105億英鎊。自1990年至今，英格蘭和威爾士的民商事調解發展迅速，調解案件涉及總標的額達850億英鎊。而通過調解程式節約的糾紛解決成本達226億英鎊。

隨著調解的優勢日益凸顯，吸引了大量資源和資本，但調解市場依然被少數糾紛解決力量所主導。據民事調解委員會的調查結果顯示，超過86%的案件由英國的7大調解機構或調解組織受理。作為最有影響力的糾紛解決機構之一，英國有效爭議解決中心（Centre for Effective Dispute Resolution以下簡稱CEDR）即是英國民商事調解市場的重要主導力量。CEDR成立於1990年，它以英國工業聯合會為基礎，並在初期得到了眾多一流律所、行業協會和公共部門的支持。從創立至今，CEDR已發展成為歐洲影響力重大的獨立糾紛解決服務機構，同時也是世界上糾紛解決和衝突管理領域重要的國際機構之一。CEDR目前登記在冊的調解員約200名，專業領域包括銀行與財務業、慈善領域、建築工程、能源和自然資源領域、保險業、保健藥品領域、運輸業、媒體與娛樂業和房地產領域等；而以調解員擅長的糾紛類型來劃分，則包括邊界爭端、合夥糾紛、勞資糾紛、知識產權糾紛、醫療糾紛、租賃糾紛、人身損害、稅務糾紛、商品銷售糾紛、信託和遺囑糾紛等。CEDR為民商事糾紛提供調解、仲裁、早期中立評估、談判協助、建築合同糾紛的評估、專家諮詢和獨立調查等糾紛解決服務。除了直接提供糾紛解決服務，CEDR還為大型公司、政府部門和社會組織機構等設計衝突管理機制、改善衝突解決體系和個性化定制糾紛解決程式。

然而，雖然有CEDR等機構在民商事調解實踐中飛速發展，但卻並沒有解決實踐與研究的相對落後所形成了鮮明對比，尤其是對於調解規則的研究，時至今日，依然沒有形成能夠為大多數人接受的觀點。包括在本澳，調解制度雖然在本澳並不是完全的新生事物，但去也如岑浩輝院長所言，過往的調解制度依附於司法和仲裁程式，因此通過調解制度化解糾紛受到很大限制。如今想要將之進行突破，作為一種獨立的替代性糾紛解決機制。第一個需要解決的問題當然就包括調解制度的適用範圍、調解機構及調解員的資格、調解協議的內容、調解書的確認及其效力，以及司法機關在訴訟內調解的實務操作、成效及可行性等方面的具體問題。而在逐一化解這些問題之前，所需要解決的還是一個原則性的問題，那就是調解的規則所蘊含的基本理念。岑浩輝院長所提出的「掌握法律及司法裁決原則的基礎上」進行調解是一種最為普遍的觀點，但卻只能認為是底線，並且也正如他所言「澳門地方小，人們彼此稔熟的地域特徵」很明顯，會在調解中遇到法與情的矛盾，而且就如何兼顧法律、規則與民商事「意思自治」原則也是對仲裁員不小的挑戰。因此，澳門要發展好民商事調解制度，社會的特徵既可能是優勢，也可能成為制約。所以折衷一下，筆者認為澳門的調解制度應該首先從司法調解亦即法院調解中進行突破，而這也是符合基本發展規律的，逐步在社會上樹立起對調解的信賴度，而且由法官直接充當調解員，也會對調解的效率和公正性給予保障。

法院調解亦稱訴訟調解，是指在訴訟過程中，在法院審判人員的主持下，雙方當事人通過自願協商，達成協議，解決爭議的活動和結案方式。它是最具中國特色的一項制度，被西方國家譽為”東方經驗”加以學習借鑒。調解工作在我國民商事審判中具有不可或缺的作用，是法院運用的最多的一種處理民商事案件的結案方式。司法實踐中，法院審理的民事案件半數以上是以調解方式結案。

從性質上講，司法調解程式依託當事人的自主處分權，以當事人的合意作為解決糾紛的基礎；在價值取向方面,調解注重協商,追求實質正義,體現利益均衡；在所適用的規範方面，除法律規範外，在調解中還可以廣泛地適用有關社會規範；在程式設計方面，調解程式具有靈活便捷的特點。因此，法院的調解功能可歸納為：一是調解可以減少訴訟程式的對抗性，有利於在解決民事糾紛的同時維護雙方當事人的長遠利益和友好關係；二是調解可以最大限度地優化糾紛解決程式的效益，快速、簡便、經濟地解決糾紛，緩解當事人的訟累，降低訴訟成本，達到最佳的辦案效果；三是有利於當事人充分行使處分權，發揮民事訴訟中當事人的程式主體性作用，實現當事人主義的私法功能；四是調解協議以合意為基礎，更易為當事人實際履行，可避免執行中的困難，實現調解與執行的有機統一；五是在實體法律規範不健全的情況下，當事人可以通過調解中的協商和妥協，以探索雙贏的審理結果。

參考內地法院經驗，筆者認為，本澳首先在司法調解領域做出突破應該堅持多項原則。一是堅持自願原則為核心。當事人尋求法院解決的目的是維護自身的正當合法權益，因此，法院必須遵循法律正當性，而當事人合意正是法院調解法律正當性的絕對保障，這意味著應以自願原則是核心。在審判實踐中，總是法官積極引導和推動調解協議的形成，完全靠當事人自行協商達成協議在實踐中只是少數，特別是法官既是調解者又是案件審判者的雙重身份具有潛在的強制力，在它的作用下，自願原則不得不虛化，因此自願原則的貫徹在很大程度上決定了調解制度作用的發揮。這就要求法院調解實踐中必須重視當事人合意在調解啟動和協議達成中的作用，同時，在立法上完善自願原則得以貫徹的規則，防止自願原則滑向強制或變相強制的傾向。為此，2003年7月4日，國家最高院審委會第1280次會議通過的最高人民法院《關於適用簡易程式審理民事案件的若干規定》（下稱《規定》）中充分體現了當事人自願原則，如該《規定》第十五條「調解達成協議並經審判人員審核後，雙方當事人同意該調解協議經雙方簽名或捺印生效的，該調解協議自雙方簽名或捺印之日起發生法律效力。」突破了傳統的職權主義色彩的「送達生效」制度。

二是，明確界定應當先行調解的案件範圍。調解是一種更加貼近大眾的解決糾紛方式，而訴訟調解又是民事訴訟中化解民間矛盾最重要的一種手段。中華民族博大精深的倫理文化給人們處理日常生活中的衝突與糾紛提供了許多好的經驗與範例，其中有不少規範已經演變為現代社會法律的基礎。因此，在落實法治思想的同時，應充分發揮傳統倫理道德與現代法律規範在解紛止爭中的良性互動作用，將倫理文化引入司法解紛的過程之中，對於徹底解決糾紛、維護社會穩定、促進社會和諧進步具有非常重要的作用。所以應當明確調解前置程式適用的案件類型及範圍，要求法官更重視調解，以取得案件良好的社會效果。

三是明確合法性原則，調解的合法原則包括程式上的合法和實體上的合法。程式上的合法性原則必須是強調當事人一致同意這一意思表示，這是調解程式啟動的前提條件。只有堅持依法調解，才能做到以事實為依據，以法律為準繩，才能分清是非和責任，糾紛才能得以解決，當事人的心理才能獲得平衡。實體上的合法原則則應明確調解協議不違反法律強制性規定和公序良俗原則，特別是禁止性規定為標準的協議條款。只有堅持合法原則，才能維護社會正常秩序，保障社會安定，否則調解就失去了積極的意義。

其次，作為一行制度要行之有效，還離不開程式的規範。因此，應從改革組織形式著手，優化審理程式，合理配置資源，並充分體現當事人參與糾紛解決的自主性，避免出現職權主義觀念，使調解發揮出更好的社會效果。