近日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。黨的十九屆三中全會對黨和國家機構改革進行了全面謀劃和系統部署，隨著該方案的印發，各項改革舉措將逐步進入實施和落地階段。

黨和國家機構改革，不僅是新時代全面深化改革的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。為此，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，這是深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法。

更加注重改革的系統性、整體性、協同性，是十八大尤其是十八屆三中全會以來中央推進全面深化改革的重要方法論，已經成為屢試不爽的成功經驗，在解決過去一段時間存在的改革事項「議而難決」「決而難行」「行而難破」的困局中發揮了不可替代的作用，也構成了十八大以來黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革、產生歷史性影響的重要支撐。作為改革成功的方法論和有效經驗，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，也是本輪黨和國家機構改革必須堅持的重要抓手。

從已公佈的相關方案和文件來看，本輪黨和國家機構改革的整體性要求比較明顯，改革方案更加體現整體性思考、整體性謀劃、整體性推進的突出特點。與改革開放以來的歷次機構改革側重於黨政機構尤其是政府機構不同，這次機構改革的整體性特點也是前所未有的，涉及黨、人大、政府、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地以及中央和地方各層級機構；改革的整體性特點充分體現在完善堅持黨的全面領導的制度、優化政府機構設置和職能配置、統籌黨政軍群機構改革、統籌優化地方機構設置和職能配置等諸多方面。

一、從完善堅持黨的全面領導的制度看改革的整體性

著眼於確保黨的領導全覆蓋、確保黨的領導更加堅強有力，本輪黨和國家機構改革提出了「堅持黨的全面領導」的根本原則。堅持和加強黨的全面領導，不僅是推進黨和國家機構改革的核心任務，而且也是深化黨和國家機構改革的根本保證；不僅是貫穿於黨和國家機構改革的「紅線」，而且也是牽引黨和國家機構改革的「綱」，綱舉目張。黨的全面領導不是空洞的說教、抽象的口號，必須具體體現在國家政權的機構、職能的設計和運行中，真正做到組織落實、制度落實。

本輪機構改革中的「堅持黨的全面領導」原則，本身就體現了改革的全面性特點、整體性要求。其中，完善堅持黨的全面領導的制度又是堅持和加強黨的全面領導在本輪黨和國家機構改革中的重要體現和突出要求。完善堅持黨的全面領導的制度，落實黨對各領域各方面工作的領導，更是需要在黨和國家機構改革中進行整體性安排。從完善堅持黨的全面領導的制度看本輪改革的整體性特點、整體性要求，不僅分別體現在黨和國家機構改革的指導思想、目標、原則中，而且集中反映在總攬全局協調各方的黨的領導體系設計中。

比如，本輪機構改革不僅在「建立健全黨對重大工作的領導體制機制」中提出優化黨中央決策議事協調機構、加強和優化黨對各領域工作的領導，而且在「強化黨的組織在同級組織中的領導地位」中提出發揮黨總攬全局、協調各方的作用；不僅在「更好發揮黨的職能部門作用」中強調職能部門的職責和權威，而且在「統籌設置黨政機構」中強調黨的機構同其他部門合併設立或合署辦公的問題；在「推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革」中還提出了實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一的制度設想等。

可以看出，這樣一些改革的制度設計、具體舉措，不僅在內容上是相互銜接的，而且在效果上也是相互促進的，改革的整體性設計由此可見一斑，最終確保黨的全面領導落到實處。鄧小平同志早就說過，「為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導」，這些黨的全面領導的制度設計就是改善黨的領導的具體體現，可以從整體上確保黨的全面領導。古人雲：「夫治國猶如栽樹，本根不搖，則枝葉茂榮。」對於黨和國家機構改革而言，「本根」就是堅持黨的領導尤其是黨的全面領導。

二、從優化政府機構設置和職能配置看改革的整體性

本輪政府機構改革聚焦在使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制問題，旨在調整優化政府機構職能，整體推進政府機構改革。包括政府的宏觀管理、簡政放權、市場監管和執法、自然資源和生態環境管理、公共服務管理、事中事後監管、提高行政效率等改革內容，都體現整體性設計，強調整體性推進。以國務院機構改革方案為例，根據改革方案，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，總的要求是推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整，提高政府整體執行力和各項事業、各項工作的整體性推進。

比如，組建自然資源部，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理資訊局，目的是實現山水林田湖草的整體性保護；組建生態環境部，不再保留環境保護部，目的是整體實施生態環境政策、規劃和標準，統一環保監管和執法；組建農業農村部，不再保留農業部，目的是促進「三農」問題的整體性解決；組建國家衛生健康委員會，不再保留國家衛生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室，目的是整體推進健康中國建設和重大疾病防控並應對老齡化；組建應急管理部，不再保留國家安全生產監督管理總局，將中國地震局、國家煤礦安全監察局劃歸應急管理部管理，目的是統籌應急力量和物資儲備，實現公共安全的整體性應對；重新組建科學技術部，將科學技術部、國家外國專家局的職責整合，將國家自然科學基金委員會改由其管理，目的是優化科技資源配置，促進國家創新體系的整體性建設；組建國家市場監督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家品質監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局，目的是整體推進市場監管和綜合執法；組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會，目的是強化混業監管和金融風險的整體性防範；組建文化和旅遊部，不再保留文化部和國家旅遊局，組建國家廣播電視總局，不再保留國家新聞出版廣電總局，目的是統籌規劃和管理文化事業，促進文化軟實力的整體性提升，等等。

上述國務院機構的重組和建設，主要體現「一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責」的整體性改革理念，從根本上確保「優化協同高效」的改革效果。

三、從統籌黨政軍群機構改革看改革的整體性

本輪改革的一個重要特點就是統籌黨政軍群機構改革，整體推進黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位機構改革，整體推進跨軍地改革，使得各類機構有機銜接、相互協調、整體聯動。顯然，這也是加強黨的集中統一領導、實現機構職能「優化協同高效」的必然要求。與過去幾輪改革相比，本輪改革所涉及的範圍更廣、程度更深、影響更大、觸及利益更複雜，改革的整體性特點更為明顯。

1981年以來，黨和國家機構改革不斷推進。單方面看，黨中央部門改革集中進行了4次，分別是1982年、1988年、1993年、1999年；國務院機構改革集中進行了7次，分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。綜合來看，1982年的改革範圍包括各級黨政機關，黨中央部門和國務院機構都進行了改革，國務院工作機構大幅削減；1988年的改革範圍也涉及黨政部門，先是國務院機構改革，首次提出了轉變政府職能的要求，而後是黨中央部門改革；1993年的改革任務是建立適應市場經濟體制的行政管理體制，改革範圍同樣涉及黨中央、國務院等黨政部門；1998年是國務院機構改革，通過這次改革，政府職能轉變有了重大進展，人員精簡力度也是歷次改革中最大的一次；隨後的1999年是黨中央部門改革，目標指向是堅持、加強、改善黨的領導，加強黨的思想建設、組織建設和作風建設，鞏固黨的執政地位和提高黨的執政水準；再後來的三次改革都是單方面的國務院機構改革，2003年的改革提出了決策、執行、監督三權相協調的改革要求，政府機構總的格局保持相對穩定，2008年的改革主要圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係，探索實行職能有機統一的大部門體制，2013年的改革以職能轉變為核心，穩步推進大部門制改革。後面三次的國務院機構改革，總的趨勢是政府機構進一步精簡，三次改革後，除國務院辦公廳外，國務院組成部門分別為28個、27個和25個。

顯然，本輪改革不只局限在黨政機構，而且涉及人大、政協和司法機構，此外還包括群團組織改革、社會組織改革、事業單位改革、跨軍地改革等覆蓋面特別廣泛的領域，可以說是一次全方位、立體化、重構性的整體性改革推進的思路，必將在新時代上層建築領域產生前所未有的影響。

四、從統籌優化地方機構設置和職能配置看改革的整體性

本輪機構改革提出了統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。中國是一個複雜的單一制國家，科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關係，確保中央與地方協同行動，整體有序推進中央層面改革與地方層面改革，是更好發揮中央和地方兩個積極性的根本要求，這本身就是改革的整體性要求的具體體現。我們說增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，沒有上下一致、前後貫通、左右兼顧的改革謀局，沒有中央與地方改革的整體性謀劃、整體性設計、整體性推進，就不可能完成改革的既定目標。與此同時，地方的權威來自於中央的權威，地方的改革是對中央改革決策的具體落實，這也是改革整體性要求的基本依據。

在中國，要確保改革的有效落地，加強中央的集中統一領導，加強頂層設計、整體謀劃，做到全國一盤棋，行動一致聽指揮，是推進改革的紀律要求，也是深化改革的奏效方法。現在看來，本輪機構改革集中推進的時間節點是2018年，2019年上半年需要完成改革的基本任務，因此，從現在開始就要在黨中央的統一部署下啟動中央、省級機構改革，省以下機構改革在省級機構改革基本完成後開展，梯次有序推進。與中央層面的改革不同，地方層面的改革涉及面更寬、利益調整更大、遇到問題更多，這就需要在強調整體性要求的前提下，兼顧因地制宜。

我們看到，本輪改革既強調地方機構設置和職能配置要「確保集中統一領導」，要求省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應，又強調「賦予省級及以下機構更多自主權」，允許地方因地制宜設置相應機構和配置相關職能，可以「一對多」，也可以「多對一」，這是改革的整體性要求與靈活性原則相結合的需要。對於基層管理體制的構建，則提出了「簡約高效」的整體性要求，這其中涉及到基層的機構設置、人員配置、編制資源、治理重心、領導方式、服務方式、政策標準和工作流程等諸多方面，總的目標是夯實國家治理體系和治理能力的基層基礎。基層最豐富、實踐最生動、群眾最智慧，來自基層、實踐、群眾的有益探索是本輪改革取得成功的重要保證。正如毛澤東在《論十大關係》中指出的那樣，「應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。……有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。」

（郭慶松／文）