踏入21世紀，人類邁步進入知識型社會，知識經濟高速發展。不同於過往工業社會依賴對自然資源的開採，人才成為知識型社會最為寶貴的資源。為了增強自身的競爭力，近至中國港台地區，遠至歐美的各個國家和地區都在制定各類人才政策，藉人才助力國家（地區）社會經濟發展。

眾所周知，澳門長期受限於其自然地理條件，傳統工業難以規模化發展，多年來只能朝第三產業方向邁進。回歸後，澳門迎來賭權開放，經濟高速發展，旅遊博彩業成為澳門主要的經濟支柱。近期，在國家政策支持下，澳門積極實施建設「世界旅遊休閑中心」和「中葡商貿合作服務平台」的發展戰略，著力促進產業適度多元。

在推動經濟發展與澳門走向產業適度多元的過程中，人才的作用不可或缺。2014年澳門特區施政報告指出，人才是社會進步的牽引力。優秀的人才，能為澳門建設成為世界旅遊休閑中心和中葡商貿合作服務平台創設條件。要有優秀的人才，不外乎三條路徑：本地人才培養、海外澳門人才迴流以及引進專才。特區政府近年來提出「教育興澳 」「人才建澳」的口號，就人才本地培養與海外人才迴流制定了不少相關政策。2014年，人才發展委員會正式成立，行政長官擔任主席，廣泛吸納政府各部門官員，以及社會不同領域的意見領袖和專家學者，負責制定、規劃及協調澳門特區總體的人才培養長遠發展策略。

然而，目前社會有關特區人才政策的討論，大部分仍停留在本地人才培養和海外澳門人才迴流兩個維度上，對專才引進的討論，受制於社會不同群體利益的制衡而有所滯後。不過，我們認為在全球化的當下，不同國家和地區間的競爭加劇，澳門在人才政策上亦必須有所突破，才能跟上當今世界發展趨勢。

有見及此，本文通過總結澳門過去三十年人才引進的相關政策，分析回歸前後的技術移民與專才引進位度，梳理出各個時期的政策特點。在此基礎上，本文將嘗試從澳門目前的社會狀況切入，闡釋澳門改進專才引進政策的必要性和急切性，並就未來澳門專才引進政策提出建議，供社會各界參考與討論。

文獻回顧

探討澳門專才引進的必要性，可由西方的人力資源理論和中國的人才學理論兩個維度出發。在西方，芝加哥經濟學派的學者所提出的人力資源理論的代表人物有蓋瑞?貝克（Gary Becker）、西奧多•舒爾茨（Theodore Schultz）和雅各布•明塞爾（Jacob Mincer）等人，其中貝克及舒爾茨曾獲諾貝爾經濟學獎。貝克和明塞爾二人則為現代勞動經濟學的學科發展奠下基礎。明塞爾在1974年出版的《學校教育、經驗與收入》（Schooling, Experience and Earnings），分析了美國工人教育與訓練程度對收入的影響，指出工人在教育上的投入與收入呈正相關關係。舒爾茨則更進一步，系統地完善了人力資本理論，指出指出人力資本是促進現今經濟增長的重要原因，並提出人力資本可從量與質兩個維度去衡量。他的著作《論人力資本投資》《人力資本投資：研究和教育的作用》和《人力投資：人口質量經濟學》，均被視為是人力資本理論的經典之作。20世紀70年代末，伴隨著內地將工作重點轉移至「四個現代化」問題，人才與經濟發展的相關理論開始萌芽。人才被認為是實現「四個現代化」的必備元素。王通訊、雷禎孝二人1979年發表的《試論人才成功的內在因素》一文，被認為是中國人才學的奠基之作。經過多年的發展，內地的人才學理論在人才的開發與使用上，構建了如人才選拔、人才市場、人才流動等理論框架。

自20世紀80年代起，澳門已經開始向外地招攬人才，以填補本地人力資源的不足。1990年後，澳門多次召開與人口政策相關的研討會，包括1990年的「澳門人口與都市成長」研討會、1992年的「澳門社會經濟發展與生活素質」研討會，1993年的「澳門人口與發展」國際學術研討會及1994年「澳門發展的人口條件與人口政策」學術研討會，等等。1994年，澳門就應否成為百萬人口城市展開了激烈的討論；2002年賭權開放後，大量外地勞工輸入以補充本地勞動力不足；2012年，澳門就人口政策展開諮詢。這些都引起了學界就本地人口政策、專才引進等議題展開討論，豐富了學界在這方面的相關論述。有文章著重分析人才與經濟發展兩者之間的關係，亦有為數眾多的學者關注澳門的人口政策，希望藉引進高素質的外來人口，為澳門帶來所需要的人才。

部分學者從經濟角度分析了人才引進與經濟發展關係的研究。王勇在《澳門遷入勞動力與經濟增長關係的實證分析》一文中，利用了Granger實證量化檢驗，發現在1980年至2006年間，澳門的遷入勞動力與經濟增長之間存在雙向因果鏈的關係。澳門城市大學徐帆等人在《人力資本對澳門經濟增長研究》一文中，則利用盧卡斯的人力資本外部性內生經濟增長模型，指出人力資本水平提升對澳門經濟發展有正向作用。他們建言政府，在加大教育投入、培養本地人才的同時，可築巢引鳳，吸引全球高素質人才。華僑大學曾達遠則利用柯布—道格拉斯生產函數的理論和實證數據分析發現優化澳門的人力資源對經濟發展有利。他建議政府須進行人力資源的優化配置，包括加大在教育的投入、重視職業教育、適度引進外地人才等。

部分學者則更進一步專門探討了引進外來人才的正面作用。澳門經濟學會柳智毅在《澳門人力資源相關政策建議》一文中，提出要解決澳門人力資源的困境，可以考慮吸納青壯年的高端技術移民，以優化澳門人口素質，扭轉過往移民素質與澳門發展方向錯配的困局。他同時提到美日的經驗，指出輸入外來人才有利於加快本土人才的培養，進而建議輸入專才。陳卓華在《澳門人力資源發展之結構性問題》中，亦同樣提出澳門應引進專業管理及技術人才，以加快科技轉移，並用外來價值觀來刺激澳門人，藉此改善澳門人力資源素質。李嘉曾在《澳門人口素質與人才培養的辯證思考》中，則進一步提出澳門應該與世界接軌，認為可借鑒美國與新加坡的經驗，廣納賢才，將內部培養與外部引進相互結合。

此外，還有一些專著對澳門人口問題與人才引進議題進行了較系統論述。《澳門新移民調查及政策研究（2007-2008）》提倡為移民制度建立綜合打分制，和適度放開在澳就讀內地生畢業後留澳工作，以為澳門引進人才。柳智毅的《澳門人力資源開發研究》，指出目前澳門外勞政策過松，人才素質仍有待提升，且本地的就業保護主義使人才隊伍缺乏危機意識與競爭力。他建議，可適當吸納高質的內地青壯年移民，及必要時開放在澳門就讀內地生的工作簽證。不難發現，在多數學者看來，人才引進對經濟發展有正向促進作用。在當前澳門本地人才素質有待改善的情況下，引進專才有利於澳門本地人才的培養與發展。

澳門專才引進的三個節點

澳門的人口和專才引進議題肇始於20世紀80年代中期。90年代，隨著產業轉移，社會就澳門人口規劃展開激烈的爭鳴。回歸後賭權開放，掀起了澳門就業市場的急速流動，博彩企業在初期發展過程中，亦面臨著人才短缺的難題，再次引發社會對人口和人才引進議題的強烈關注。大體看來，澳門人口和專才引進的議題可以依據不同時期的特點劃分為三個階段：20世紀80年代至1999年的澳葡政府時期、回歸後第一個十年（1999年至2009年）及2009年至今。

（一）澳葡時期（20世紀80年代至1999年）

20世紀80年代，澳門經濟以勞動密集型的工業為支柱，如紡織制衣業、玩具業、電子業等。勞動密集型工業的發展，對勞動力產生較大需求。 1988年，澳葡政府就輸入勞動力頒布了12/GM/88號批示，澳門企業可通過第三實體招聘外地勞工，作為本地勞動力的補充。12/GM/88號批示關注的，主要是處於生產線末端的低端技術勞動力的引進。對於高端的技術專業工人與人才，則由同年的另一批示48/GM/88號批示做出規定監管：澳葡政府將按照當時澳門本地的市場條件，就招募專門技術勞工或在澳門不能正常動用之勞工情況做出特殊的處理。值得注意的是，此時澳門所輸入的外地勞動力，無論是低端技術勞動力或專業人才，都不獲發澳門居留權。

90年代，隨著內地改革開放進一步深化與推進，大量工廠北上，澳門在輕工業上的比較優勢漸失，本地產業逐步轉型。期間，社會上有意見表示希望引進高素質的人才，以助產業轉型，引發了澳門建設「百萬人口城市」的爭論。

1994年2月，時任澳門地產業總商會會長鍾送璣提出澳門需要建設成一座具百萬人口的世界城市。他指出，由於澳門人口基數小，內部消費力及勞動生產力均不足，澳門在發展經濟上面臨著重重障礙，政府應制定相應政策，鼓勵投資者及技術人才來澳定居，以促進本地經濟發展。在同年3月召開的全國政協會議小組會議上，吳福、曹其真、崔世昌等澳門特區全國政協委員指出，輸入外勞只能解決短暫問題與低技術工種的需求，只有吸引高層次的技術人才來澳工作，才能對澳門經濟有較為長遠的幫助與影響。廖澤雲更在提交的書面報告中建議，國家應與澳葡政府磋商，制定移民政策，放寬內地一些具有較高技術和素質的人才來澳定居的申請，以提高澳門整體人資素質。時任澳門人大常委何厚鏵亦表示，澳門應有選擇性地吸納教育水平較高的高質人才。

同年9月，澳門大學舉辦了「澳門發展的人口條件與人口政策」學術研討會，總結了當時社會對百萬人口城市與引進人才的普遍看法。與此同時，澳葡政府亦制定了相應的法案，鼓勵外來投資者及高素質人才留在澳門定居。法案於1994年經濟委員會討論，翌年公布，即第14/95/M號法令《設立鼓勵措施，以吸納投資及使管理人員和具特別資格之技術人員留在本地區》。

第14/95/M號法令的訂立，開放了渠道讓具特別資格的技術人員申請來澳定居。過往，根據第3/84/M號法令，渠道只是開放予對澳門地區有特別利益的資本投資而產生法律地位所有權之非葡籍個人，重點關注在投資者身上，專業人才只能通過48/GM/88號批示所列明的輸入外來勞動力方式，在澳門合法工作。第14/95/M號法令的頒布，將過往適用於投資者的法案延伸適用至具備視為特別有利於本地區之適當學歷、資格及專業經驗之管理人員以及具備特別資格之技術人員。另外，專業技術人員的家庭成員亦可申請來澳定居，有關處理工作由澳門貿易投資促進局負責跟進。該法令是本地第一個針對專才引進的法律法規，法令的推出既回應了當時社會密切關注的建設百萬人口城市問題所誘發的人才引進爭議，亦同時為各類欲赴澳工作的人才打開了渠道。

（二）回歸後的第一個十年（1999年至2009年）

1996年至1999年間，澳門經濟經歷多年負增長，經濟蕭條，失業率長期徘徊在較高水平，2000年第2季更達到7.1%。回歸初期，高失業率問題困擾著新生的特區政府。特區政府投入了大量的精力與時間來解決當時高企的失業問題。直至2003年失業率才逐步從高位回落。與此同時，澳門就業市場還面臨著結構性失業問題。90年代澳門進行產業轉型，大量從工廠出來的工人因就業市場的不平衡而面臨結構性失業，難以在就業市場尋找合適的崗位。高企的失業率與勞工市場普遍的結構性失業狀況，使得澳門本地勞動市場出現強烈的保護主義情緒，對外地勞工開始產生較強抵觸。

2002年，澳門特區政府開放博彩專營權，引進外資博企進入澳門市場，促使旅遊博彩業高速發展，社會因而需要大量具素質的人力資源。然而，其時澳門勞動人口素質仍是處於較低位置，未能滿足博企營運的需求。中小企業在資源上更無法與大型博企競爭，人才出現短缺現象。故此，特區政府這一時期在2002起的多次施政報告中，均提到專才引進。

2002年的施政報告指出政府將適當引進外地專才，使其協助推動澳門的發展，並輔助本地人才的成長。2003年的施政報告指出，政府將通過適度輸入專才，滿足發展所需，並通過外來專才帶動本地人才的成長，以提升本地競爭力。2004年至2005年的施政報告中，亦提到在保障本地居民較充分就業的情況下，確保本地真正缺乏的專業人才及技術勞工恰當輸入。

2005年，隨著社會經濟的發展，原有的第14/95/M號法令已有不合時宜的部分。特區政府推出了第3/2005號行政法規《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》。相較之下，第3/2005號行政法規在管理人員及具特別資格技術人員居留制度上沒有太多改動，改動的部分主要與投資者部分相關。兩個法規在技術專才部分上，最明顯的差別在於家庭成員的構成。新的行政法規取消了申請人及配偶直系血親父母的配額，而加入了申請人及其配偶的收養子女配額。

第3/2005號行政法規的頒布，進一步鞏固了自1995年起實行的技術人員居留制度。與此同時，隨著多個大型項目落成，澳門經濟進一步起飛，人力資源不足的現象更顯嚴重。在2006年的施政報告中，提出要加大引進外地僱員尤其是專業技術人才的力度，以滿足本地的人力資源需求。

政策的變遷直接引發了外來人員的加速輸入。技術移民的申請在2007年達到高峰，貿易投資促進局接到870個申請個案。外地勞工人數則在2008年9月達到高峰，共有104281人。然而，隨著外地技術人才與勞工的增多，本地勞工市場的保護主義再次開始抬頭，對外地勞工與專業人才的引進持相當否定和負面的態度，認為外來者必定會剝奪本地人就業及晉陞的機會。

概括而言，回歸後的第一個十年，受賭權開放的影響，本地人才資源漸趨緊張，輸入外地勞工與專才是無可避免的。第3/2005號的行政法規，進一步鞏固和完善了第14/95/M號法令確立的專業技術及管理人員的居留制度。技術移民與外地勞工引進在2007到2008年達到高峰。與此同時，本地勞動市場泛起保護主義，對外來人員的輸入持負面和否定意見。

（三）2009年至今

2009年起，特區政府對專才引進政策的態度有了較大程度的改變，其轉折點當數2012年推出的人口政策諮詢文本。在該文本當中，特區政府指出人口遷移因素是未來人口規劃的主要決定因素，故此提出要完善人才居留制度、強化外來僱員管理機制、優化引進人才機制等，以保障澳門社會的可持續發展。

2012年11月至2013年2月，特區政府政策研究室正式就人口政策框架進行公眾諮詢，並舉辦了五場不同界別的意見收集會。與此同時，報章、電子媒體、社交媒體都在激烈討論人口政策框架的爭議性議題。當中最受關注及最受爭議的議題，便是優化人口移入機制議題。根據政策研究室及後的數據彙編顯示，特區政府共收到467條有關優化人口移入機制的意見，為各類意見之首。

在諮詢過程中，有意見認為，引進人才有助中小企業成長，並助力本地人才成長，亦有不少反對意見認為向外引進人才會加劇社會的承載力，外來人才會爭奪本地人就業機會，阻礙居民向上流動。與此同時，外地生留澳工作議題亦在澳門社會發酵，在社會上引發較大爭議。

特區的人才政策也在人口政策諮詢後出現轉向，在2010年和2011年的施政報告當中，仍有「適當輸入專業技術人才」論述，2013年起，報告將重點移至本地人才的培養與各類吸引海外澳門人才迴流的措施，人才引進政策則被相對淡化。

（上）