回歸19年來年，澳門取得的成就舉世矚目，“一國兩制”、“澳人治澳”實踐為澳門社會持續進步注入了源源不斷的動力。然而，在肯定進步的同時也需要看到，澳門社會在諸多方面還有待於提升。以涉及民生最重要之住宅樓宇為例，“安得廣廈千萬間”不僅僅是愛國文人期望實現的夢想，更是一個市民社會應當實現的理想狀態。然而，最近針對海一居土地批給失效事件就給我們相當的驚醒，該事件表明，澳門土地法相關的法律制度還有很多不完善的地方，基於土地批給失效之後所面臨的救濟手段更為匱乏，澳門作為一個法治社會的國際形象將可能因此嚴重受損，澳門市民依法置業夢想除落空外，多年積蓄更可能蕩然無存。

2018年5月23日，澳門終審法院針對海一居所處的黑沙灣填海區“P”地段作出終極裁判，宣佈承批人保利達洋行有限公司針對行政長官2016年1月26日作出的宣告，即該地段臨時批給失效的批示向終審法院提起撤銷性司法上訴被判敗訴，維持中級法院2017年10月19日的合議庭裁判裁定保利達司法上訴敗訴的結果。

作為澳門行使獨立司法權的最高機構，終審法院在維護澳門法律、解讀和適用澳門法律方面擁有最高的權威，因此，維護終審法院的權威是維護法制乃至政制穩定的重要內容。毋庸置疑，終審法院第7/2018號案的合議庭裁判在適用土地法的相關規定解決海一居土地批給失效事件方面具嚴謹性，法院自始至終都強調該如何正確解讀和準確適用《土地法》，反復強調土地批給失效是嚴格按照該法推導出的正確結論，體現了司法官只忠於法律的價值定位和職業素養。

亦誠如律師公會主席華年達大律師在2016/2017司法年度開幕典禮上所言：“法院無權限討論法律的好壞，而僅有權限適用法律，由此，我並不確定可以透過司法途徑來重建已被動搖的信心”。對於終審法院的司法解釋可能還不能完全按照現行規範進行教條式的解釋，更需要從制度背後的合理性、正義性進行論證，尤其對土地批給失效制度在續期、歸責原則的方面作出任何的應然性的分析。換言之，終審法院確保立法權和司法權分立進而制衡的權力架構下，尋求制度自身的獨立價值和公平正義。

更令人擔憂的是行政當局隨後推出的所謂解決方案，雖然動機出於善意值得肯定，反映出政府也力圖在海一居事件中向市民展示責任和擔當，以證明行政當局是一個想作為的政府。但方案卻可能存在著有悖市場平等原則，甚至在一定程度上脫離了《澳門基本法》規定的資本主義市場經濟五十年不變的基本精神，值得深思。

綜上，下文試圖對終審法院的最新裁決和行政當局具體的救濟建議做一些具體的分析，以發現“一國兩制”下的澳門社會在土地制度方面依舊存在的問題，希望拋磚引玉，引發更多的關注和思考。

一、終審法院：期待更全面、有变革的司法解釋

終審法院合議庭指出，對土地批給因期限屆滿而宣告失效的情況，應適用新《土地法》相關的制度，在這裏，值得反思的問題主要集中在兩點：

第一，合議庭認為，租賃批給的期間須在批給合同中訂明，且不得超過25年，而法律規定臨時批給不可續期，因此25年臨時批給期間屆滿後，行政長官如認為訂定的利用條款未獲履行，則應宣告合同失效。在這裏，“不可續期”、“未獲履行”、“應（必須）宣告”等關鍵字在考驗法律的正當性與合理性；更難理解的是不可歸責於承批人的情形居然不能成為阻卻土地批給失效的抗辯是由，有悖法律尋求的最高價值位階，即公平正義原則，缺乏正當性，終審法院在解讀臨時批給制度的續期方面是不是能從其他角度入手，如抗辯權、歸責性來查證不可續期的規定不符合法律制度尋求的公平和正義？

第二，對於25年的土地批給期，合議庭認為，沒有任何規定允許行政長官在認為未進行土地利用的原因不可歸責於承批人的情況下，批准延長此期間或將其視為中止。在這裏，行政長官在進行土地“未利用”的鑒定被認為僅僅行使一項強制性規定所訂定的行政當局的一項權力義務，而不存在任何權利，這樣的“權力義務”不知該如何去正確的理解？它和行政長官的自由裁量權有沒有關係？這種所謂的權力義務，它有助於解決當前的社會矛盾嗎？這種所謂的權力義務，能否從實體權能的角度賦予行政長官在判定“未利用”的法律狀態中更多的裁量權，進而實現土地法關於批給制度的合理性？

1. 臨時批給不可續期和歸責原則的不適用

按照合議庭的意見，新《土地法》下租賃批給合同的失效及涉案土地的情況，當土地以租賃方式批給時，須先作臨時批給，並按其特徵訂定期間，租賃批給的期間須在批給合同中訂明，且不得超過25年。由於法律規定臨時批給不可續期，由此可以得出，25年的臨時批給期間屆滿後，當行政長官如認為在上述期間內事先訂定的利用條款未獲履行，則應宣告合同失效。

在這裏，法律不去考慮未獲履行的主觀原因是什麼，也不去考慮合同訂立主體，或者是發展商到底是基於怎樣的客觀原因未獲履行，甚至連那些導致不可歸因於（還不是歸責於）合同當事人的特殊事件，如不可抗力等原因導致的未獲履行都不會納入到續期的考量範圍，而是直接作出結論，即：土地批給失效是因為法律不容許延期，是因為法律明確規定了最長期限為25年。在這裏，終審法院的態度相對清楚，強調不可續期的斷然、未獲履行的客觀狀態，最後得出必須失效的法律後果，從事理和正當性來講值得進一步深思。

除此之外，終審法院又從土地利用的角度來論證為什麼海一居土地批給失效的結論：土地法規定，對都市性土地或具有都市利益的土地的利用，須由承批人出示使用准照予以證實，如果有關利用獲證明，批給即轉為確定，相反，如果承批人未能提交房地產使用准照，那麼行政長官將基於期間屆滿而宣告失效，無須查明相關利用條款是否因不可歸責於承批人的原因而未獲履行，即無須查明承批人是否有過錯，或者行政當局是否有完全或部分過錯，又或者是否因意外情況或不可抗力而導致未進行土地的利用。

在這裏很容易讓人產生新的質疑：土地失效完全忽略歸責是由究竟是出於怎樣的一種考量？通常而言，可歸責性的確定是法律對行為人進行懲處的重要構成要件，缺乏過錯的行為通常不會承擔不利的法律後果，但終審法院在正確適用土地法相關規定的同時，並沒有對為什麼那些不可歸責於承批人的是由依舊需要承擔失效法律後果的原因作出更多的解釋，這樣的法律解釋方法可能本身就值得商榷，就好像家長訓斥做錯事的孩子，反反復複的只有一句話：不要做任何的解釋，錯了就是錯了。但事實上，找到導致孩子做出錯誤舉動的原因，尤其對該錯誤行為是否歸責於孩子的調查，比單純的批評斥責更為重要，如果終審法院能從更深層次解釋土地法相關的規定為什麼將可歸責性排除在外，並結合海一居時間進行分析，則更有說服力。

2. 權力義務和行政長官自由裁量權的缺失

合議庭指出，土地法沒有任何規定允許行政當局中止或延長臨時批給的期間。也就是說，對於25年期間的進行，沒有任何規定允許行政長官批准延長此期間或將其視為中止——即使行政長官認為未進行土地利用的原因不可歸責於承批人的情況也一樣。土地法將批給期間屆滿所導致的失效定性為過期失效，判斷的依據僅取決於期間的屆滿以及承批人未提交房地產使用准照這一客觀事實，海一居案件就屬於此類型。

按照這樣的規定，行政長官在此類案件中沒有宣告或不宣告批給失效的選擇空間，宣告失效是一項強制性規定所訂定的行政當局的一項權力義務，而不存在任何權利。

在這裏，一個不怎麼熟悉的術語出現在終審法院的判決當中：權力義務。什麼是權力義務？權力多一些，還是義務多一些？是權力卻不能行使權利，是義務卻擁有權力？這樣的權力形態其實也不是沒有，比如一個國家的元首僅具有象徵意義的時候便是如此，通常代表國家簽署條約、代表國民通過法律，戰爭時期行使特別行為等等，我們都可以把它理解為義務性的行使一種國家權力。問題就在於，當土地未獲利用的時候需要行政長官作出這種事實狀態的確認，進而代表政府履行宣佈失效的一種權力義務，這樣的一個場景很容易讓人聯想到國際法或者戰爭法，而不是涉及到發展商和樓宇建設方面的土地法。

從這個角度講，有沒有必要賦予行政長官在土地失效方面的自由裁量權是一個更有意義的命題，它在一定程度上可以解決基於土地收回所帶來的社會問題——至少在一定程度上來講它具有這樣的功能。

二、行政當局：救濟方案須兼顧制度體系的完整性與合理性

就在終審法院作出裁決的同時，政府發言人辦公室下午舉行新聞發佈會，就政府對“海一居”問題解決建議方案作出說明。行政法務司司長陳海帆表示，特區政府將執行法院判決，收回相關土地。同時特區政府重申，保利達洋行有限公司與“海一居”樓花購買者之間存在樓花預約買賣合約，是民事合同的雙方當事人，隨著土地的收回，該等合同將無法履行，如果樓花購買者不能與保利達洋行有限公司達成賠償協議，則需循司法途徑解決雙方的合同糾紛。

如果僅限於以上表述，或許不會在法律層面留下把柄，在法理上也能解釋的通。然則話鋒一轉，陳海帆強調，雖然購買樓花者與特區政府之間沒有債權債務關係，但特區政府以最大善意，按照之前的承諾，依法保障樓花購買者的利益。特區政府將收回土地發展，並提出解決樓花購買者上樓、改善居住環境問題的建議方案。

那麼，司長所言之建議方案是什麼呢？她解釋道，特區政府建議把收回的土地，利用為日後興建都市更新而準備的置換房（或稱中轉房），並在置換房中撥出一部分單位，讓“海一居”樓花購買者購買。基於此建議的目的和前提是幫助樓花購買者上樓或改善居住環境，因此有關購買需設定幾個基本條件：一是可以購買置換房的只能是原來樓花預約購買者中的自然人；二是不論其原來購買的單位數量，每名購買者（夫妻視為一名購買者），只可購入一個單位；如果多人聯名購入的，可購買的單位數不多於原購入樓花的單位數目；購買的價格與在物業登記局登記的樓花預約買賣合同中的訂定的樓宇尺價相同，面積相近。

在這裏，救濟方案的受益人僅限於自然人，想當然的就把那些機構買主排除在外，理由在哪呢？這樣的決定會不會有悖市場法則，也有悖當下的制度體系？澳門民法典、商法典不是明確規定，自然人、法人，沒有法律人格的機構都是民商事主體，都可以平等的參與到民商事行為當中，買賣、互易、居間、承攬、行紀、投資、融資、代理等等，如果機構買方購置了海一居的樓花，且不管是給員工使用，還是投資用途，又為什麼得不到應有的法律救濟呢？法律不是強調市場主體平等嗎？雖然自然人是消費者應當傾斜保護，可是澳門還沒有完整的消保法，為什麼能輕易的將非自然人購房者排除出救濟方案之外呢？從這個角度來講，該解決方案存在不妥。

此外，《澳門基本法》不也開宗明義，澳門施行資本主義市場經濟，強調平等和自由交易，行政當局這樣的簡單的救濟思路是不是在一定程度上可能和基本法的精神不甚吻合呢？因為基本法涵括下的規範體系不能出現立法精神背道而行的情形。在本案中，開發商都和各類性質的買方締結了樓花買賣合同，也就承認了自然人和其他主體在樓花買賣合同中平等的法律地位，但為什麼在法律救濟的途徑上又突然變得不平等了呢？至於其他的救濟思路，如不論其原來購買的單位數量，每名購買者（夫妻視為一名購買者），只可購入一個單位，如果有人買了多個單位，也繳納了相應的款項，為什麼只能買一個呢？其他的支出全部滅失歸零？和發展商對簿公堂？如果發展商破產了呢？以上情形都映襯了行政當局提出的解決方案不甚完善。

政府作為公權力機構，具有公信力，做出來的決定必須三思而後行，要經得起推敲，更要符合法律的規定。在海一居事件上，市民期待一個作為的政府，一個擔當的政府，一個值得信賴的政府，同時也希望這樣的一個政府推出的各項舉措合理、睿智，兼顧有效性和合理，兼顧當前的規範體系，海一居土地失效、收回決策的提出，以及業主補救方案的擬定等，都需要從法律體系，基本法精神方面做考量，否則向海一居小業主依法提供法律援助的承諾在事實上和法律上都很難兌現。

三、結語

正如終審法院岑浩輝院長在2016/2017司法年度開幕典禮上所出，隨著澳門特區各種深層次的矛盾和問題不斷湧現，一些涉及社會敏感問題或巨大經濟利益的案件亦明顯增多，甚至出現政治司法化的傾向。

事實上，法院不僅在定紛止爭，而且在維護社會秩序和穩定方面的作用日漸增強。然而，法院並非萬能，司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段，司法訴訟有其自身的運作規律，具有很強的程式性，成本高、時間長，並不是解決所有糾紛唯一的、甚至也不是最有效率和最經濟的途徑。在預防和解決社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧發展等方面，行政、立法和司法機關各有其本身的角色和職責。

具體到海一居土地被收回事件，要想解決此類社會難題，實現市民安居，維護業主權益，最終提升社會福祉，更需要行政、立法和司法共同參與：行政當局積極作為，發揮主導之力統領事件走向；立法機關立足社會需求，適時而變，修改不當之法，制定公正合理之法；司法機關秉公裁決，實現實質法治，實現社會公正。簡言之，包括土地問題在內，一個完善的澳門社會需要形成行政、立法和司法三管齊下，以“三駕馬車”聯結之勢共同驅動治理功效的最大化。

更為核心的是，依據《澳門基本法》，澳門實行行政主導政治體制，故決定了特區政府更應該負起應有的主導之責，尤其要深刻理解國家主席在十九大報告中提出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命……推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治……努力讓人民群衆在每一個司法案件中感受到公平正義”的精神，以及回望立法會出版的《土地法法律彙編》明確指出：“適宜在法律實施後，根據所取得的經驗，對該法律作出一些修改和優化”，應實事求是迅速修改土地法，才能真正回歸到良法善治促和諧的正確軌道上。

（第三、四屆立法會議員  吳在權／文）