去年8月，國家發改委暫停了城市軌道交通建設規劃審批工作。沉寂一年後，近日，國家發改委重啟城市軌道交通項目審批。

8月14日，總投資約為950億元的《蘇州市城市軌道交通第三期建設規劃(2018~2023年)》，獲得國家發改委正式批復。

7月13日，國務院辦公廳頒佈《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)(以下簡稱「52號文」)。此次蘇州的獲批主要依據便是此文。

2003年，國辦印發《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發［2003］81號文)(以下簡稱「81號文」)。這也是此前中國地鐵等城市軌道交通項目申建的主要依據。

與81號文相比，52號文對申報城市的諸多條件提高了門檻。針對地鐵審批，將地區生產總值、一般公共預算收入這兩項指標，分別提高到3000億元和300億元(是81號的3倍)。針對輕軌審批，這兩項指標要求也分別提高到1500億元和150億元(是81號文的2.5倍)。同時，還明確了資本金比例、規劃期限等指標要求。

目前，多地已通過的項目正在如火如荼地開展，有的準備提前近一年通車。還有多個城市已將城市軌道交通規劃報至國家發改委待批，也有多地被卡在新標準之外。

著名地鐵專家，北京交通大學教授、北京軌道交通指揮部專家委員會土建組原組長張彌告訴《中國新聞週刊》，有些二三線城市在客流量和財政上都無法保障，因此並不適合建地鐵。現在國家重啟地鐵審批，有了更為嚴格和科學的標準，在這種形勢下，中國地鐵建設有望走在「嚴控風險，持續發展」的道路上。

建設熱潮

近日，多家媒體報導，長春與蘇州是52號文頒佈後，最早獲得國家發改委批復的兩個城市。

8月10日，吉林省發改委官網發佈消息《國家發改委批復長春市第三期城市軌道交通建設規劃》。

該消息稱，7月18、19日，經過省發改委反復溝通彙報，國家發改委基礎司同意長春規劃審議。7月30日，國家發改委召開主任辦公會，審議通過吉林省長春市第三期城市軌道交通建設規劃。

長春市第三期城市軌道交通建設規劃，包含5號線、6號線、7號線、空港線、雙陽線等8條線路，總長135.4公里，總投資787.32億元，財政資本金比例為40%，其餘資金由國內銀行貸款解決，規劃年限為2018~2023年。

目前，吉林省發改委官網已刪除該消息。

8月24日，長春市軌道交通集團一位相關負責人告訴《中國新聞週刊》，「我們現在還沒拿到紅頭文件，網上的很多報導有些鬧烏龍了。」

吉林省發改委在其官方回應網友留言諮詢時也表示：「目前，規劃相關內容正在進一步修改完善，待具備條件後，予以發佈資訊。」

蘇州成為52號文頒佈後，首個明確獲批的城市。

8月14日，蘇州軌道交通集團官網發佈消息稱，8月14日，國家發改委正式對《蘇州市城市軌道交通第三期建設規劃(2018~2023年)》做出批復，同意建設6號線、7號線、8號線及S1線等4個專案，規劃期為2018~2023年。

蘇州市城市軌道交通第三期建設規劃包含軌道交通6號線、7號線、8號線及S1線，線路總長137公里，總投資約為950億元。

報導稱，本輪規劃實施完成後，蘇州軌道交通總里程將達到353公里(含上海11號線昆山花橋段6公里線路)，線網總客流預計將超過400萬人次。力爭2018年年底開工建設6號線、S1線，2019年開工建設7號線、8號線，預計到2024年左右，4條線路全部建成。

張彌曾任蘇州、南京、重慶、昆明等城市軌道交通專家委員會專家。在接受《中國新聞週刊》採訪時，他表示對蘇州地鐵的這次獲批「並不意外」，因為蘇州市財政充盈，也有客流量支持。

資料顯示，作為江蘇省地級市的蘇州，2017年GDP為17319.51億元，超越除廣州外所有的省會城市，同比名義增長11.92%，居江蘇省第一，全國排名第七，人均GDP為162107元，位列中國非資源型城市第二，僅次於深圳。

多個城市明確表示，城軌建設規劃已上報國家發改委待批，它們中有徐州、武漢、太原、杭州、福州、合肥等。

此外，還有多市紛紛表達了對建設城軌項目的強烈意願。

8月26日，南昌軌道交通集團總工程師胥明在接受《中國新聞週刊》採訪時稱，南昌地鐵2號線部分和1號線已經完工，目前2線後通段、3、4號線正在施工。

「這些已經獲得國家批復的線路，都在按照國家規劃實施。沒有批復的現在正在做規劃。」關於城軌建設的熱潮，胥明認為，(各個城市)都是在根據城市發展、交通等情況，根據國家批復來實施的。「沒有敢亂建的。」

據不完全統計，目前重慶、無錫、南通、常州等數十個城市也在加快施工建設。

52號文規定，原則上，本輪建設規劃實施最後一年或規劃專案總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作。這條規定，被認為是目前一些城市加快地鐵建設進度的一個原因。

2013年5月，國家發改委將城軌專案審批權下放至由「省級投資主管部門按照國家批准的規劃核准」，這也激勵了很多二三線城市的申報。

多市被新規拒之門外

2016年9月1日，國家發改委正式下發《關於印發包頭市城市軌道交通第一期建設規劃(2016-2022年)的通知》。包頭市正式成為全國建設軌道交通的第43個城市。該市共規劃六條線路，總長度182.5公里，總投資為305.52億元。

2017年5月，包頭市軌道交通項目開工，同年8月被叫停，成為第一個被公開叫停的在建項目。呼和浩特地鐵3、4、5號線專案在開工前也被自治區政府叫停。

據《財新》透露，2017年8月初，中央代表團參加內蒙古自治區成立70周年大慶。領導人轉達中央意見，包頭地鐵建設所需資金達300多億元，投資額較大，與包頭市財政收入不匹配，建議把地鐵工程停下來，節省資金用於支援企業發展。

公開信息顯示，2016年，包頭市全年一般公共預算收入271.2億元，全年一般公共預算支出415.2億元，財政入不敷出。

有多位受訪者告訴《中國新聞週刊》，包頭在建專案被叫停後，國家高層更加理性地審視中國城市軌道交通建設計畫。多方醞釀一年後，52號文應運而生，施行了15年的81號文就此作古。

面對新規，一些城市申報和建設熱潮持續不減，一些城市卻被新規擋在門口。

52號文提高了多道門檻。最明顯的一點體現在「錢」上。52號文規定，在申報城市的地區生產總值方面，地鐵門檻由大於等於1000億元，變為大於等於3000億元；輕軌由大於等於600億元，變為大於等於1500億元；一般公共預算收入，地鐵的門檻由大於等於100億元，變為大於等於300億元；輕軌的門檻由大於等於60億元，變為大於等於150億。

在人口方面，人口300萬以上的規定沒有改變，但表述由「城區人口」變為「市區常住人口」。

此外，81號文中對初期客流負荷強度，規劃期限，責任主體，地方政府債務，軌道交通企業債務等無明確要求，52號文中對此均作了嚴格要求：在初期客流負荷強度方面，地鐵大於等於0.7萬人／日／公里，輕軌大於等於0.4萬人／日／公里；遠期客流規模要分別達到單向高峰小時3萬人次、1萬人次以上。規劃期限要求5~6年。責任主體方面，要求國家統籌、省負總責、以城市為主體；新編建設規劃要求，原則上本輪建設規劃實施最後一年或規劃專案總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規劃報批工作；地方政府債務方面，要求嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債，列入政府債務風險的城市，暫緩審批新項目；在軌道交通企業債務方面，52號文要求負債率過高的暫停開工新專案。

52號文還明確了政府財政性資金比例：除規劃明確採用特許經營專案外，財政資金不低於40%，嚴禁以各類債務資金作為專案資本金，還對需要編制建設規劃調整情況，由原來的15%增為20%。

截至今年7月，中國共有43市曾得到正式批復，可以建設以地鐵、輕軌為主的城軌項目。

《南風窗》統計顯示，52號文出臺之後，上述43個城市中只有30座完全符合「申報新一輪建設規劃條件」，剩餘13座城市不符合條件，其中哈爾濱、瀋陽、西安、南寧、貴陽、昆明、呼和浩特、蘭州、包頭9市地方債務率不符合標準；因一般公共財政預算與地區生產總值標準的提高，太原和烏魯木齊2座城市出局；由300萬的城區人口變更為300萬市區常住人口的要求，將包頭、蘭州、洛陽、呼和浩特、南通5市篩出。其中，包頭、蘭州與呼和浩特3市屬於地方債務率和人口要求均不符合，被重複篩出。

今年1月，國家統計局公佈的「2017中國城市GDP百強榜」顯示，只有排名前76名的城市，年度GDP達到或超過3000億元。其餘城市均暫時失去申報地鐵建設的資格，其中就包括蘭州、烏魯木齊、湛江、珠海、大慶等城市。

值得注意的是，根據52號文設置的門檻，包頭專案依然無緣復工，被叫停的呼和浩特的專案則符合繼續施工條件。

城市軌道交通專家、同濟大學《城市軌道交通研究》雜誌主編孫章接受媒體採訪時稱，這一方面是地鐵建設到一定階段成本太大，另一方面是地鐵建設有很多不可逆的工序，進行專案填埋等的資金可能超過政府的補助，「騎虎難下，回不去了」。

他認為，國家給予呼和浩特這類城市地鐵項目的管制稍微寬鬆，是一種不得已的「保胎」政策，同時也寄希望於在放慢城市地鐵建設速度之後，將城市地鐵建造的虧損後移，同時用增加的經濟實力來沖減政府財政壓力，使得「將死」的城市軌道交通項目在「緩中求活」。

多位受訪者表示，更為嚴格和細化的新規，有利於讓城市決策者量力而為，也大大降低了「找領導、走後門」的可能性。

抑制投資衝動

公開資料顯示，2003年，中國內地開通地鐵的城市只有北京、天津、上海、廣州市；而截至2017年底，共有43市獲得過國家批復，規劃里程超過9000公里，運營里程達到4200公里。近年來，年度完成投資在3500億元以上。中國內地開通運營城市軌道交通的城市共33個，開通線路150多條，運營里程超過4500公里，位居世界第一。

張彌表示，地鐵的建設能方便百姓出行，緩解交通壓力，帶動經濟發展、拉動GDP，帶來「地鐵政績」等，這些因素是很多城市爭相建地鐵的原因。

但在快速發展的同時，也帶來一些隱患。張彌認為，建地鐵「很燒錢」，尤其是前期的建設。他說，前幾年很多城市地鐵建得太快了，有一些盲目性，帶來了財政壓力等問題。

張彌舉例說，上世紀90年代到21世紀初，北京每公里地鐵造價為5億至6億元人民幣，現在，由於建設標準、征地、勞動力成本提高等因素，地鐵造價成本成倍提高。

2015年，時任國家發改委秘書長李朴民也曾公開表示，軌道交通的投資尤其地鐵的投資比較大，每公里造價已經從5億元上升到七八億元，北京甚至超過10億元，16號線一公里12億元，籌資需求量很大。

深圳一位元地鐵系統人員告訴《中國新聞週刊》，地鐵的運營在多國都有國家補貼。目前中國已開通地鐵的城市中，地鐵運營普遍虧損，哪怕是運營狀況不錯的城市，背後也往往是政府「大力補血」的結果。

在2017年廣州市人代會上，廣州地鐵公司相關負責人說，從2007年至2017年，廣州地鐵一直保持盈利狀態，但背後離不開政府的支持。一方面，廣州地鐵公司之前部分舉借的政府債還本付息是由財政資金解決；另一方面，市民乘坐15次後票價六折優惠所出現的資金缺口，一直都是由政府財政進行補貼。還有一部分收入來源於地鐵如今開通運營線網票價收入，以及沿線附屬資源的物業開發。

張彌告訴《中國新聞週刊》，地鐵客流負荷強度到了2萬~3萬人／日／公里，才能維持運營維護等費用。「現在北京地鐵日均客流量在1000萬人次左右，客流負荷強度接近2萬人／日／公里，尚虧損。二三線城市的客流量遠小於這個數位，其運營狀態可想而知。」

他直言，有些二三線城市在客流量和財政上都無法保障，因此並不適合建地鐵。他舉例稱，2014年，某省會城市一年的交通建設投資才幾十個億，卻還要建地鐵，明顯不符合「量力而行，有序推進」的原則。

地鐵後期維護、運管成本和折舊費用也是一大問題。張彌告訴《中國新聞週刊》，地鐵屬於公益事業，票價不能太高，而其他非運營收入也有限，因此，地鐵的運營、維護等主要靠政府補貼。

還有多位受訪者認為，一些二三線城市在建地鐵時，存在攀比心理。張彌稱，前期北京地鐵採用B型車6節編組，後來客流量日漸增大，現在普遍是A型車8節編組。有些二三線城市客流沒那麼大，也非要跟北京看齊或靠近。

在地鐵投資方面，國家規定城軌交通專案的財政資金須達到總投資的40%以上，其餘部分可以通過貸款等方式解決。張彌稱，目前很多城市「這個40%都拿不出來」。

52號文中也明確提到，「由於城市軌道交通投資巨大、公益性特徵明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過於集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。」

國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平去年指出，2015年以來出現的地鐵建設熱，很大程度上來源於2015年~2016年上半年中國經濟增長所面臨的壓力。而在2016年下半年以後，特別是2017年，中國經濟已經呈現了穩中向好的態勢，在這一背景下，防控風險，特別是債務風險成為了2017年的主題。

有業內人士發文認為，此番國家發改委重啟城軌審批工作，體現了謹慎原則。不管是「81號文」還是「52號文」，對城軌的建設都要求符合「量力而行、有序發展」的基本原則，只是更要求在「量」的基礎上，儘快把發展重心轉變到提高「質」上來。

（周群峰／文）