美國以新通過的兩部涉台國內法案強化美台關係

在剛剛過去的2018年，美國總統特朗普在3月16日簽署生效了「台灣旅行法」，在12月31日又簽署生效「2018年亞洲再保證倡議法案」。在短短的一年內頻密地通過涉台法案，這是過去的美國歷史上所沒有的。

「臺灣旅行法」由眾議院外交委員會主席共和黨議員羅伊斯和美參眾兩院「臺灣連線」共同主席眾議院共和黨議員夏波等10名跨黨派議員共同提出。2017年6月15日，眾議院亞太小組審議通過該法案；2017年10月12日，眾議院外交委員會全員審議通過，2018年1月10日，眾議院全院大會全員審議通過；2018年2月28日參議院審議通過，由於參議院直接採用眾議院版本，不需再經參眾兩院協商新版本，法案直接送交白宮。美國總統特朗普3月16日在「臺灣旅行法」上簽字，該法案正式生效。

「臺灣旅行法」的主要內容為，自從「與臺灣關係法」頒佈施行以來，美台關係因美國在對臺灣的高層互訪時所採取的自我約束的限制，缺乏溝通，故而美國政府應鼓勵美國和臺灣各層級官員的互訪。美國的政策應當允許美方所有層級的官員訪問臺灣，允許臺灣高階官員在得到尊重的情況下進入美國，與包括美國國防部、國務院的高官會見，並鼓勵臺灣駐美經濟文化代表在美展開業務等。

「亞洲再保證倡議法」是一個綜合型議題的法案。「亞洲再保證倡議法」於2017年開始醞釀，在2018年4月24日由共和黨籍參議員加德納、民主黨資深成員馬基、共和黨籍參議員魯比奧及民主黨籍參議員卡丁共同提出，並且在正式提出前舉行了多場聽證會。共和黨眾議員凱文•麥卡錫則跟進於2018年9月25曰提出眾議院版本法案。參議院外交委員會於2018年9月26日通過，參議院於2018年12月4日通過「亞洲再保證倡議法」法案，法案便轉由眾議院審査；草案內容經過修改，眾議院則於2018年12月12日通過該法案。在參議院於2018年12月19日同意眾議院的修改後，於12月27日送交美國總統簽署，並由特朗普於2018年12月31日簽署生效。

「亞洲再保證倡議法」旨在為美國制定於印太地區的長期戰略願景，強化美國在該地區的領導地位，並向區域夥伴與盟邦展現美國的決心，同時透過貿易方式幫助美國經濟發展。提案人加德納表示，這個倡議是一個「世代性的做法」，「將美國的利益置於優先，向美國的盟友提出再保證、威懾美國的對手，並確保美國在未來的世代都能繼續在區域位居領導地位。」

「亞洲再保證倡議法」針對美台關係部分如下：重申支持美國與臺灣間政治、經濟及安全的合作；依「與臺灣關係法」、中美三個聯合公報及「六項保證」實現美國對臺灣的承諾；反對改變台海現狀，支持兩岸都能接受的和平解決方案；亦要求美國總統應定期對台軍售，並依「與臺灣交往法」派遣高階官員訪問臺灣；將臺灣納入美國應肯定的夥伴交往之列等。

美為臺灣打造不對稱作戰能力加強美台防衛關係

特朗普上任即徹底改變奧巴馬政府收縮軍力和削減國防開支的政策，三個年度國防預算一年更比一年高，而且得到國會強力支持。2018年8月13日特朗普簽署了軍費高達7170億美元的《2019財年國防授權法》。在涉及臺灣部分，要求美國防部加強與臺灣的防務關係，並幫助提升臺灣的自衛能力。授權法條文指出，「與臺灣關係法」及「六項保證」是美台關係重要基石；美國應該加強與臺灣的防務與安全合作，並支持臺灣發展現代化的軍力，維持足夠的自衛能力；強烈支持臺灣通過對外軍事銷售制度、直接的商業銷售等獲得防禦性武器；及時評估和回應臺灣的採購需求，改善對台軍售的可預測性；美國國防部長應當推動提升臺灣安全的交流政策，包括適當參與臺灣軍演，比如年度「漢光」演習，以及讓臺灣適當參與美國軍演等，並根據「臺灣旅行法」，促進美台高層國防官員和一般官員的交流等；美國和臺灣應該擴大人道救援及災難救助活動的合作；支持美國海軍太平洋夥伴人道使命醫院船訪台。在參眾兩院對《2019財年國防授權法》法條的聯合解釋性聲明中，眾議院還特別強調，國防部長在推動提升臺灣安全的交流政策時應該包括提供與臺灣進行務實的培訓和軍事演習的機會。參議院也同意眾議院有關對提升並改革臺灣軍隊，特別是對臺灣後備役部隊做出評估的意見等。

「亞洲再保證倡議法」是美國應對中國在印太地區霸權的政策調整。法案授權在未來五年每年撥款15億美元，用於軍事，外交和經濟參與及援助等活動。迄今為止這些活動一直被視為缺乏足夠資源。在該法案中，關於對台承諾部分提到，美國總統應該定期向臺灣出售旨在應對中國大陸既有和未來可能的賊脅的防禦性武器，包括支持臺灣發展並整合適度的不對稱能力，把包括可移動、可存活及具有成本效益的能力融入軍隊，為臺灣a身打造了建構不對稱作戰能力的防務政策，例如加強水下及防空能力。

臺灣早已布建了數千枚各式防空對海飛彈。目前臺灣正積極打造「潛艦台造」能力，防務部門承包企業正加緊研發飛機與導彈，但是臺灣仍然主要依賴美國提供更先進的武器系統。2018年7月美國國務院提出鼓勵臺灣將防務預算增至與其所面臨的「來自大陸的安全挑戰」相當的水準。美國官員曾表示，理想的情況是臺灣的防務預算能在當前占GDP不足2%的基礎上翻一倍。2018年9月，美國國務院批准對臺灣3.3億美元的軍售案，明確提出對臺灣軍售是幫助臺灣提高防衛能力。該軍售案包括F-16和F-5戰鬥機的零部件和支援系統，但是未包括臺灣多年來一直想買的新型的戰鬥機F-35和潛艇技術。美國紐約派克戰略政治諮詢機構副總裁肖恩金指出，「一些人可能把零部件看作是一種拒絕，因為臺灣真正想從美國要的是一些大型武器系統。但是我認為這批軍售是特朗普總統在過去15個月來對臺灣不斷支援的又一個步驟。」

對此，臺灣防務部門回應稱，軍售有助於強化臺灣的自我防衛能力，確保台海和平，「軍售顯示美國對我們防務安全的高度重視。」2018年7月蔡英文在出席「凱達格蘭論壇」時說，臺灣致力提升防務與阻嚇力量，將持續依實際需求和GDP增長調增防務支出，同時推動自主防務產業。美國德州大學奧斯丁分校中國政策中心創始執行主任方大為在2019年1月17日接受美國之音專訪時說：「自從制定了『與臺灣關係法』以及採取現有政策以來，我們在過去40年時間裏所看到的是，不管美國向臺灣出售多少軍備，美國都無法給臺灣提供使它擺脫大陸給它造成的安全難題的軍備，這是因為不管臺灣做了什麼，大陸都會加倍地做，強化它的防衛態勢和導彈態勢等，因此通過向臺灣提供軍備使它擺脫與大陸的安全困境是行不通的。」在其看來，如果美國一味向臺灣提供更多軍備的話，這會使臺灣陷入一場絕不會贏的軍備競賽。

在維護臺灣「國際空間」上美國沖在一線

蔡英文上臺後短短兩年時間內，臺灣的「邦交國」一下子減少了5個，僅剩餘17個，在多明尼加、薩爾瓦多與臺灣「斷交」時，白宮都曾公開發表聲明，公開幫臺灣擋「外交」壓力。對於臺灣與薩爾瓦多的「斷交」，美國友台國會議員甚至專門提案幫助臺灣維繫「邦交國」，嚴重干涉中國內政。2018年9月4日共和黨籍聯邦參議員加德納與同黨參議員魯比奧，以及民主黨籍參議員馬基、梅南德茲共同提案《臺灣「邦交國」國際保障與強化倡議》（簡稱《臺北法案》，Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act, 簡稱TAIPEI Act）。提案的目的在加強臺灣在世界各國的地位，以因應與臺灣「斷交」的國家。《臺北法案》要求美國採取行動與各國交涉，支持臺灣的「外交」承認或加強非官方關係。若有國家採取對臺灣不利的行動，法案授權美國國務院降級與這些國家的外交關係，並授權國務院暫停或改變美國對該國的外援，包括軍事融資等。加德納表示，美國將利用各種方法以支援臺灣的「國際」地位。

2018年11月美國在台協會（AIT）處長酈英傑宣佈把2019年訂為「美台旅行年」，為慶祝1979年簽訂的「與臺灣關係法」40周年，將舉辦各種慶典與推廣活動，推動臺灣與美國之間的雙向旅行。酈英傑就任AIT處長後提出增進美台安全合作、增進美台經濟與商業關係、增進臺灣在全球社會的角色、增進美台人民的關係等4個優先事項。台涉外事務部門2019年2月回應，將在臺灣和美圍舉辦系列紀念活動,包括宗教自由對話、研討會、國際研習營、紀念酒會與菁英領袖研習營等，同時臺灣方面將持續努力、尋求機會，邀請美國行政部門重要資深官員與重量級議員到台訪問。

2019年2月「臺灣旅行法」的共同提案人之一克魯茲在美國智庫企業研究所研討會上表示，與其他4位參議員已經聯名致信眾議院長佩洛西，要求邀請蔡英文到美國國會發表演說。克魯茲多次與在美國過境的臺灣地區領導人會面，包括與#境美國的蔡英文見面。對此，曾任美國在台協會理事主席、現任美智庫布魯金斯研究所東亞政策研究中心主任的卜睿哲建議，佩洛西應婉拒這一提議。卜睿哲認為，美國國會議員的提議有3項缺失，一是違反美中關係核心價值，二是臺灣會付出代價，三是漠視臺灣的立場。若蔡英文赴國會演說成真，美中關係可能因此倒退，邀請蔡英文赴國會演說這種思慮不周的象徵性動作，只會讓美台關係要取得實質進展變得更為困難。

美國承諾的「一個中國」政策底線正在被突破

在中美建交後，美國歷屆政府對兩岸關係的既定政策一直是奠基於「三公報一法」，即《上海公報》《建交公報》《八一七公報》以及「與臺灣關係法」。而在「亞洲再保證倡議法」中要求美國政府要忠實執行「與臺灣關係法」及「六項保證」中的承諾。本來在2016年通過的重申美國對台「六項保證」是美台關係基石的共同決議案只是決議案，不具法律拘束力，但是在被寫入「亞洲再保證倡議法」後，等於「六項保證」也變相具有了法律效力。

「臺灣旅行法」和「亞洲再保證倡議法」都是法案，在法律上是有拘束力的，法案內容就是美國政府的行政機關要去執行的政策。「臺灣旅行法」中規定美台官方高層互訪和提升美台安全與防務的合作層級，「亞洲再保證倡議法」中規定總統應依照「臺灣旅行法」，授權美國高階官員訪問臺灣，更是「臺灣旅行法」的升級版，將美台所謂的非官方關係變相成為官方關係，直接挑戰中美「三公報」要求對美台保持非官方關係的界線，突破美國承諾的「一個中國」政策的底線。

中國外交部發言人陸慷提請美方注意中國國家主席習近平在《告臺灣同胞書》發表40周年紀念大會上的講話，「臺灣問題是中國的內政，寧關中國核心利益和中國人民民族感情，不容任何外來干涉。」敦促美方恪守「一個中國」原則和中美三個聯合公報規定，不得實施法案有關內容，慎重妥善處理涉台問題，以免損害中美關係大局和台海和平穩定。

在中美戰略競爭中美國精心定制了整副臺灣牌

中國政府反對美台之間任何形式的官方往來和軍事聯繫，「臺灣旅行法」《2019財年國防授權法》「亞洲再保證倡議法」中涉台條文，都為美台關係的強化提供了許多操作空間，美國通過一系列操作精心炮製了一整副臺灣牌。前美國國防部長辦公室中國事務顧問博思公開表示美國手中有整副臺灣牌要打，2018年9月博思科在英國諾丁漢大學臺灣研究專案刊物《臺灣透視》上，發表題為「臺灣牌在美中關係的角色」的文章，文中提到特朗普總統不像以前的政府一樣，可以在對臺灣的問題上因為行政部門與立法部門立場不同而被中國加以利用分化，現在特朗普總統和他的國安團隊更願意與國會不分黨派、長期以來支持臺灣的立場一致，特朗普與國會加在一起，有整副臺灣牌可以打。對於博思科這種看法，在華盛頓全球臺灣研究中心（GTI）的年會中也有多位親台的學者專家表達類似觀點，認為現在正是提升美台關係的最佳時機，前美國聯邦眾議員邵建隆、前美軍太平洋司令哈裏斯幕僚塞耶斯、大衛森學院教授任雪麗等人，都建議特朗普政府以具體行動展現對美台關係的再保證。

中美之間的戰略博弈已經從經濟領域的貿易戰，從技術應用領域對中興、華為等的圍剿，逐漸上升到了國家安全和戰略層面。美國正在對既往的政策進行重大調整，以限制中國的經濟和軍事「擴張」對美國在亞洲和全球的利益構成的「威脅」，激烈的美中戰略競爭將成為新常態。美國正式把臺灣納入印太戰略聯盟，在過去的一年裏加強美台關係的系列動作，是美國利用臺灣牌遏制中國戰略的具體步驟，在新的一年裏隨著中美之間戰略博弈上升，美國對臺灣牌的運用將會持續加碼。

（曾曉栩／文）