一、《澳門特別行政區雄本法》關於行政長官產生制度的安排

《澳門特別行政區薟本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第47條規定，

「澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定。」

這一條文包含著以下兩個基本內容：

第一，行政長官的產生辦法由兩部分構成。即在當地通過選舉或協商產生後由中央人民政府任命。這就體現了與殖民時代總督制的根本不同。澳門回歸前葡萄牙委派總督作為代表管治澳門，總督對總統負責。《澳門組織章程》規定葡萄牙總統對總督的任命，須徵詢當地居民的意見，但這種徵詢沒有法律效力，是形式性的。而行政長官在當地通過選舉或協辦商產生，體現了「澳人治澳」和高度自治的精神，是實質性的，體現了「兩制」。

中央人民政府的任命，體現了「一國」，中央人民政府的任命是在民主基礎上的任命，是以澳門居民意願為基礎的任命。行政長官不僅要對澳門特別行政區負責，也要對中央人民政府負責。中央人民政府的任命也是實質性的。行政長官的產生體觀了「一國」與「兩制」的結合。

第二，行政長官的產生辦法由澳門特別行政區基本法附件一規定，附件一共分7條，其內容如下：

「一、行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出，由中央人民政府任命。

二、選舉委員會委員共300人，由下列各界人士組成：

工商、金融界 100人

文化、教育、專業等界80人

勞工、社會服務、宗教等界80人

立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表                                             40人

選舉委員會每屆任期5年。

三、各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，兩澳門特別行政區根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定o

各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員。

選舉委員會委員以個人身份投票。

四、不少於50名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員只可提出一名候選人。

五、選舉委員會根據提名的名單，經一人一票無記名投票選出行政長官候任人。具體選舉辦法由選舉法規定。

六、第一任行政長官按照《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》產生。

七、二〇〇九年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員2/3多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。」

《澳門基本法》附件一的7個條文規定了以下四個內容：（1）規定行政長官在澳門當地由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，並由中央人民政府任命，選舉委員會共300人，共四大界別組成；（2）規定了選舉委員會提名行政長官候選人和投票的蕋本原則，並授權澳門特別行政區制定具體的選舉辦法；（3）第一任行政長官的選舉不適用附件一規定的辦法；（4）規定2009年及以後行政長官的產生辦法可以修改，並規定了修改的程式。

二、2012年澳門特別行政區政制發展

2011年11月15日行政長官在其向立法會作施政報告裏指出，「基於2013年第五屆立法會選舉、2014年第四任行政長官選舉的日漸接近，特區政府決定，把處理《澳門基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改問題，作為明年施政的一項重要內容。」2011年11月17日，時任澳門特區行政長官崔世安致函時任全國人大常委會吳邦國委員長：

「基於澳門特別行政區2013年第五屆立法會選舉，2014年第四任行政長官選舉的日漸臨近，11月15日本人在施政報告中表示，把處理澳門基本法附件一（澳門特別行政區行政長官的產生辦法）和附件二（澳門特別行政區立法會的產生辦法）規定的行政長官和立法會產生是否修以改的問題，作為明年施政的一項重要內容。澳門基本法附件一第七條和附件二第三條就兩個產生辦法的修改作出了規定。考慮到澳門基本法附件一和附件二有關修改兩個產生辦法的規定與香港基本法的有關規定大體相同，而全國人大常委會曾經對香港基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋，明確修改兩個產生辦法的程式，因此，對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條的規定是否需要作出解釋，謹請全國人大常委會酌定。」

2011年12月31日，全國人大常委會通過了《關於澳門特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋》，明確了澳門特區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改應遵循「五部曲」程式：（1）行政長官向全國人大常委會提出報告；（2）全國人大常委會對是否需要修改作出決定；（3）特區政府向立法會提出修改行政長官和立法會產生辦法的法案，並經立法會全體會議2/3多數通過；（4）行政長官同意經立法會通過的修改行政長官和立法會產生辦法的法案；（5）行政長官將有關法案報全國人大常委會，由全國人大常委會批准或備案。

「五部曲」程式明確後，特區政府展開了為期一個月（2012年１月1日至31日）的聽取意見活動，就「2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法是否需要修改，以及如果需要修改，修改應堅持什麼原則？怎樣修改?」集中聽取各方面的意見。在上述意見中，絕大多數認同有必要對2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法作出適當修改。

隨後，行政長官根據《澳門基本法》和全國人大常委會解釋的相關規定，在充分參考了社會各界和廣大市民的主流意見後，於2012年2月8日向全國人大常委會提交報告，認為有必要在《澳門基本法》的框架內，按照澳門特別行政區的實際情況，對2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法作出適當修改，並將所收到的意見書，作為報告的附件，全部送交全國人大常委會。

2012年2月29日，全國人大常委會通過了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》。該決定明確指出：

「《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱澳門基本法）第四十七條已明確規定，澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。澳門基本法第六十八條已明確規定，立法會多數議員由選舉產生。有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，都應當符合澳門基本法的上述規定，並遵循從澳門的實際出發，有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各屆別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。」

該決定還進一步指出，

「澳門特別行政區基本法附件一第1條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，澳門基本法附件二第一條關於立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定，是符合上述原則的基本制度安排，並得到澳門社會各界的普遍肯定和認同，應當長期保持不變。」

在此基礎上，全國人大常委會作出兩點決定：

（1）《澳門基本法》附件一第1條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門特別行政區基本法附件二第1條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變。

（2）在不違反本決定第1條的前提下，2013年澳門特別行政區立法會產生辦法和2014年澳門特別行政區行政長官產生辦法，可按照《澳門基本法》第47條、第68條和附件一第7條、附件二第3條的規定作出適當修改。

以上規定為修改2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法提供了更為具體的法律依據，為澳門特區的政制發展確定〗方向。

根據全國人大常委會的解釋和決定，澳門特區政府於2012年3月丨0日至4月23日就如何修改2013年立法會產生辦法、2014年行政長官產生辦法以及本地區3/2001號法律通過的《澳門特別行政區立法會選舉法》和第3/2004號法律《行政長官選舉法》的相關規定展開了為期45天的公開諮詢。

在為期45天的諮詢期間，澳門社會各界人士、社團組織和廣大市民踴躍發表意見，特區政府共收到各類意見和建議165,247份。在特區政府收集到的有關修改2013年立法會產生辦法的159,837個意見中，有138,251個意見認為直選和間選議席應各增加2席，而委任議員名額不變，約占相關意見總數的86.49%。至於修改行政長官選委會的委員人數，在特區政府收集到的153，092個意見中，133,431個意見（占87.16%）認為應增加至400人。穿亦有少數意見認為可以增加至450、500、600、960人，此外也有少部分意見認為應維持現行規定的300人，而又少部分提出了其他方案，包括普選行政長官。

2012年6月5日特區政府依據前一階段面向社會各界諮詢的主流意見制定了《澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案（草案）》及《澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案（草案）》，有關草案獲立法會全體議員2/3多數表決通過，行政長官同意。20丨2年6月8日行政長官將兩份修正案（草案）報全國人大常委會批准和備案。2012年6月30日全國人大常委會批准《澳門基本法》附件一有關行政長官產生辦法的修正案，並為《澳門特別行政區基本法》附件二有關立法會產生辦法的修正案備案。經全國人大常委會批准的澳門基本法附件一修正案內容如下：

「一、2014年選舉第四任行政長官人選的選舉委員會共400人，由下列各界人士組成：

工商、金融界120人

文化、教育、專業等界115人

勞工、社會服務、宗教等界115人

立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 50人

選舉委員會每屆任期五年。

二、不少於66名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員只可提出一名候選人。

三、第五任及以後各任行政長官產生辦法，在依照法定程式作出進一步修改前，按本修正案的規定執行。」

2012年行政長官的產生辦法變化有以下幾個特點：（1）繼續維持有一個廣泛代表性的選舉委員會選出行政長官候任人，選舉委員會由300人增加到400人；（2）選舉委員會繼續維持四大界別組成，然而其比例構成略有調整，第一、第二、第三界別由原來的100、80、80改為120、115、115,比例逐漸拉近；（3）提名門檻由50人改為66人，然其1/6的提名比例不變；（4）第五任及以後各任行政長官產生辦法如果未作修改，則繼續維持400人的架構規模。

三、澳門特別行政區行政長官選舉委員會的四種產生方式

《澳門基本法》附件一第3條規定：「各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，由澳門特別行政區根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定。各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員。」這裏所說的選舉法就是指《行政長官選舉法》。根據澳門特別行政區《行政長官選舉法》，選舉委員會的產生方式有以下四種：第一，按行政長官選舉法「本法律選舉產生」；第二，「確認提名產生」；第三，「自行選舉產生」；第四，澳門地區全國人大代表為選舉委員會當然委員。

第一，「按本法律選舉產生」。

所謂「按本法律選舉產生」，是指第一界別的工商、金融界，第二界別的文化、教育、專業等界，第三界別中的勞工、社會服務界，其選委會委員由該界別或界別分組中具有投票資格的法人依照行政長官選舉法有關規定選舉產生。澳門基本法附件一規定選舉委員會由相關各界人士組成，這是指選舉委員會由界別產生，而不是由地區產生。參加選舉委員會委員選舉必須是相關界別或界別分組的人士。

澳門基本法附件一所規定的「法定團體」，就是指已按照澳門持區《選民登記法》作法人選民登記的社團和組織。2012年澳門立法會根據附件一修正案，重新修改了《行政長官選舉法》，將選委會委員選舉中法人選民的投票人數由11人增至22人，即每個法定團體參加選舉的方式，是指具有投票權的每個社團或組織享有最多22票，由最多22名已作選民登記的投票人選出該界別或界別分組的選舉委員會委員，而該等投票人則由其所屬的社團或組織從其自身領導機關或管理機關的在職成員中選出，並取消選委會委員選舉中的「自動當選」機制。

第二，「確認提名產生」。

《行政長官選舉法》附件一規定第三界別中宗教界的選委會委員採用「確認提名產生」。這些委員由相關宗教的團體各自以協商方式提名，由選舉管理委員會確認和登記。相關團體必須已取得法律人格至少7年、已在身份證明局登記，並以宣揚相關的宗教為目的，且未有在其他界別或界別分組作出提名，而被提名人須是屬於該宗教的團體的領導機關或管理機關的成員。

第三，「自行選舉產生」。

這是指《行政長官選舉法》規定第四界別中的「立法會議員的代表」及「澳門地區全國政協委員的代表」，分別由該屆立法會議員或該屆澳門地區全國政協委員自行選舉產生。這些委員之所有採用自行選舉產生，是因為立法會本身就有其章程和運作規範，應當由立法會按照其自身規則選出選舉委員會委員；而全國政協則屬於國家性組織，應當由其自身作出規範，而不應該由澳門特別行政區的法律予以規範。

第四，澳門地區全國人大代表為選舉委員會當然委員。

《澳門基本法》附件一明確指出第四界別包括立法會議員代表、市政機構成員代表、澳門地區全國人大代表，澳門地區全國政協委員的代表，這裏是指澳門地區全國人大代表為第四界別組成人員，而非澳門地區全國人大代表的代表，才是第四界別組成人員。也就是說，澳門地區全國人大代表為選舉委員會的當然委員。當然，如果當然委員不再擔任全國人大代表，則喪失選舉委員會委員資格。根據全國人大的有關決定，澳門地區全國人大代表的名額為12名。

四、2014年澳門特別行政區第四任行政長官的選舉情況

2014年是澳門行政長官選舉年，第三任行政長官將於2014年12月19日屆滿，因而必須在該年年中選出第四任行政長官候任人，並報中央人民政府任命。根據《行政長官選舉法》，有關行政長官的選舉程式大致如下：（1）成立行政長官選舉管理委員會；（2）選舉產生行政長官選舉委員會；（3）提名候選人；（4）競選；（5）投票與核算；（6）中央人民政府任命。

2014年3月4日第三任行政長官崔世安赴北京參加兩會前，表達有意參選第四任行政長官的意願。2012年3月3日行政長官發佈第13/2008號行政命令，並在3月17日政府公報上公佈，訂定2014年6月29日為行政長官選舉委員會委員的選舉日，這就意味著澳門特別行政區第四任行政長官選舉的相關程式開始啟動。

根據附件一修正案和新修訂的《行政長官選舉法》，選舉委員會由300人增加到400人，有關選舉界別的名額分配如下：

（1）第一界別工商、金融界共120人。

（2）第二界別共115人：①文化界26人；②教育界29人；③專業界43人；④體育界17人。

（3）第三界別共115人：①勞工界59人；②社會服務界50人；③宗教界6人：天主教代表2人、佛教代表2人、基督教代表1人、道教代表1人。

（4）第四界別共50人：①立法會議員的代表22人；②澳門地區全國人大代表12人；③澳門地區全國政協委員的代表16人。

400名選舉委員會委員中有344名需要按照《行政長官選舉法》選出。根據《行政長官選舉法》，自行政長官選舉委員會委員選舉的日期公佈後的第15日內，行政長官必須委任行政長官選舉管理委員會。2014年3月12日行政長官發佈第60/2014號批示委任行政長官選舉管理委員會，由一名主席和四名委員組成，其許可權主要是負責領導及推行選委會委員選舉和行政長官選舉，訂定選委會委員選舉和行政長官選舉的地點及運作時間，並就選委會委員選舉和行政長官選舉的有關事宜作出解釋和發出指引等。2014年4月28日行政長官發佈第78/2014號批示委任行政長官選舉委員會委員選舉和行政長官選舉的總核算委員會。

5月28日第四任行政長官選舉委員會的候選名單確定，與上次300人的選舉委員會相比，名單中的人數出現大幅增長，年輕人湧現，其中教育界、體育界和勞工界需要差額選舉產生。6月29日行政長官選舉委員會選舉產生，在5448名有資格參與投票的選民中，共有4505人參與投票，選出344名委員，總投票率為82.69%。

2014年6月25日行政長官發佈第28/2014號行政命令，訂定2014年8月31日為行政長官選舉日。7月15日崔世安宣佈正式宣佈尋求連任，將參選下任澳門特區行政長官。7月31日崔世安取得331張提名票，被確定為唯一候選人。在8月31日舉行的行政長官選舉中，有396名委員出席並參與了投票，其中空白票13張，廢票3張，崔世安得380張有效票。9月2日終審法院確認了這一當選結果。

值得指出是，崔世安在競選過程中，不僅面對選舉委員會，而且還面向全體市民。其競選辦公室自7月16日投入運作以來，通過座談會、公聽會、會面、信件、電話、傳真、官方網站、電郵、官方微信帳號及在社區與居民交流等多元方式，收集居民對政綱和社會發展的意見，至8月31日選舉日止，共收到92819份意見及建議。

五、澳門特別行政區蕋本法關於行政長官產生辦法的特點

《澳門基本法》是在參考《香港基本法》的基礎上制定的。《香港基本法》起草過程中，香港社會對行政長官和立法機關產生辦法分歧很大並引起激烈爭論，因此只在正文裏寫上行政長官和立法機關的產生的基本原則，具體辦法寫入附件一和附件二，而且附件的修改程式簡單靈活，以避免經常修改正文。令《澳門基本法》起草過程中，雖然沒有出現香港那樣激烈爭論，但是由於行政長官產生辦法的內容比較多，很難在第47條這個條文里加以規定。而且，澳門有些人士希望行政長官的產生辦法隨著澳門社會的發展也有些變化，要將這些情況也反映在澳門特別行政區基本法裏。因此，澳門特別行政區蕋本法起草委員會決定增寫了附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》。

《香港基本法》第45條規定，

「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。」

而《澳門基本法》沒有其中第2款的規定，即《澳門基本法》沒有規定澳門特別行政區行政長官的產生辦法根據實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。這個區別是深刻的。

第一，在香港特別行政區達致行政長官普選，是香港特別行政區政制發展的一個法定目標。而澳門特別行政區蕋本法沒有規定這樣的一個法定發展目標。因此，澳門特別行政區的政制發展，就不可能提出像香港那樣的普

選時間表和路線圖。

第二，《澳門基本法》的這種沒有規定，不等於排除在澳門將來實現普選行政長官的可能性。

第三，《澳門基本法》起草期間，當時有一種意見提出，要求比照《香港基本法》的寫法，增加其第45條中間一段的內容，即行政長官的產生辦法最終達致普選產生的目標，然而，多數意見認為澳門情況與香港不同，並指出這種意見「可以理解，也不無道理，問題是否切合澳門的實際，對澳門的發展是否有利？都值得深入研究」。因此，要想在澳門達致普選行政長官，還必須進行廣泛的社會討論，達成普遍共識。

第四，如果澳門社會就普選行政長官達成廣泛共識且中央同意，那麼，在法律程式上，也必須通過全國人大常委會已經確立的政改「五部曲」，實現行政長官的普選。