澳門金融管理局和經濟局日前舉行聯合新聞發佈會，宣佈推出「中小企巨災財產保險」及「中小企巨災財產保險資助計劃」，為中小企在八號風球或紅色風暴潮或以上警告期間，所遭受的商業財產損失提供保險保障，並由工商業發展基金為合資格中小企提供保費資助，以提高商戶投保意願。這一舉措雖然不能從根本上解決本澳低窪地區水浸危害，但是填補了市場空白，發揮市場機制在災害風險分擔中的作用，對本澳長遠發展具有現實意義。

據維基百科顯示，巨災是指對人民生命財產造成特別巨大的破壞損失，對區域或國家經濟社會產生嚴重影響的自然災害事件。這裡的自然災害主要包括：地震與海嘯、特大洪水、特大風暴潮。巨災保險是指對因發生地震、颶風、海嘯、洪水等自然災害，可能造成巨大財產損失和嚴重人員傷亡的風險，通過保險形式，分散風險。巨災風險作為一種極為特殊的風險是保險研究和精算研究的一個重要組成部分。目前國際上將巨災風險定義為：導致財產直接保險損失超過2500萬美元，並影響到大範圍保險和被保險人的事件。

澳門地處南海沿岸，毗鄰珠江出海口，處於環流沉積和氣候變化多端的歷史區域。而澳門城區面積細小，地形平緩，缺乏自然屏障，容易遭受自然災害的襲擊，因此澳門成為廣東沿海災害較為嚴重的地區之一。而特別由於澳門地處南海沿岸，面臨颱風移動襲擊的路徑中，較易受到颱風的正面衝擊，所以風災頻密，強度高烈。近些年澳門就飽受風災之苦，據統計暨普查局數據顯示，「2017.8.23天鴿」風災對澳門造成的直接經濟損失為90.45億元，間接經濟損失為35.00億元，合共125.45億元。其間更造成10死、逾200傷；2018年9月16日颱風「山竹」吹襲對本澳造成的經濟損失估算，直接及間接損失合共17.36億元，由此可見自然災害對社會衝擊之大。

本澳內港水患向來嚴重，商戶營商風險大，但對於高危商戶，保險公司過去不受保。有舊區酒店負責人曾表示，一七年「天鴿」損失四百多萬、一八年「山竹」損失五百多萬，舊區營商環境惡劣，像基建地下水渠去水能力弱，經常水浸，加上掘路維修工程多且工期長、效率低，嚴重影響營商，卻又求助無門。隨著經濟發展，人口密度增大、財富集中程度上升，自然災害造成的經濟損失和人員傷亡日益嚴重，對經濟發展和社會穩定構成了重大威脅。現在自然災害造成經濟損失的補償嚴重依賴於政府財政，保險這種社會化的風險損失承擔機制在管理巨災風險方面的作用遠未發揮出來。

那麼若建立巨災保險制度，它的積極效應到底有哪些？綜合分析如下：一是可以促進社會和諧。政府救濟和社會捐贈往往僅能保障災區居民最基本的生存條件，不能有效地恢復災區企業與居民的生產生活。保險以其分散風險、消化損失、保障民生的功能已成為國際上主要的損失補償方式。巨災保險制度通過及時補償受害者的損失，有利於保障受害者的合法權益，緩解社會矛盾，協調社會關係，促進社會和諧穩定。建立巨災保險制度，通過發揮巨災保險的損失補償和防災防損功能，可以穩定人民群眾對災害損失的心理預期；利用保險業風險管理方面的專業優勢，最大程度上降低災害造成的損失；能夠及時為受災群眾賠付保險金，有利於受災群眾迅速恢復生產生活和有計畫地安排災後重建，維護社會和諧穩定。

二是提高財政資金的使用效率。以政府財政為主的災害損失補償機制，一定程度上滋長了受災群眾的依賴心理，甚至造成受災地區虛報災情，將注意力集中在爭取更多的財政補貼上，而不是放在補償的運用效果上，從而增加道德風險，導致救災效率低、公平性差。通過建立巨災保險制度，可以促進以政府財政為主的災害損失補償模式，向以保險賠償為主的市場機制補償模式轉變，將事後的巨災損失財政補償轉變為事前的保險安排，通過有效轉移自然災害造成的損失減少對政府財政的衝擊，充分發揮保險在風險保障方面的資金杠杆乘數效應，調動更多的資源來參與巨災風險管理，提升財政資金的使用效率，緩解政府財政壓力。

三是減輕政府社會管理壓力。保險機制能夠在風險防範、風險識別、風險衡量、風險處理等風險管理各環節發揮重要作用。巨災保險制度具有支持經濟發展、維護社會穩定、保障人民群眾生命財產安全的社會管理功能。建立巨災保險制度，可以有效提高巨災風險管理水準，有利於政府從具體的防災減災以及災害損失補償等風險管理事務中解脫出來，在宏觀上更好地把握巨災風險管理的相關政策和提供必要的公共服務，從而緩解各級政府社會管理壓力，推進服務型政府建設。通過巨災保險機制，積極輔助政府進行災害損失領域的社會風險管理，降低了政府的社會管理成本，提高了對突發事件的處置效率，促進了政府社會管理機制逐步完善，可以實現公共政策目標，有效減輕政府的巨災風險管理壓力和社會管理壓力。

事實上，目前世界上多數容易遭受自然災害侵襲的國家或地區，都根據當地的災害特點和經濟特點建立了自己的巨災保險制度，以確保社會經濟的平穩運行。

作為自然災害多發的國度，墨西哥政府於1996年設立了「自然災害基金（FONDEN）」，旨在為本國各級政府提供災難救助和災後重建等所需的財政資金。自2005年開始，墨西哥政府與世界銀行合作，對FONDEN基金實施了改革，即將巨災保險和巨災債券納入FONDEN基金體系，實現該基金規模的高度放大，並且引進災害預防基金機制，旨在加強災害風險管理。

FONDEN巨災基金根據聯邦預算法按年度聯邦支出預算0.4%提取，逐年滾存。FONDEN巨災基金由兩個相輔相成的預算帳戶組成，即FONDEN重建基金帳戶，FOPREDEN防災基金帳戶。其中，重建基金是主預算帳戶，通過FONDEN信託帳戶的各個分帳戶執行各項重建專案的損失評估、資金撥款、專案管理。防災基金用於資助風險評估、風險控制等工作。

再看美國，美國國家洪水保險專案（NFIP）創建於1968年，美國聯邦應急管理局是該專案的管理機構，商業保險公司負責承保工作，目前該專案為居民樓及商業地產提供超過510萬份水災保險，總保額達2.1萬億美元。由於近年來的數次重大損失，NFIP現在尚欠美國國庫230億美元的債務。卡特裏娜颶風和桑迪颶風分別造成的163億美元及83億美元理賠是其中的重要組成部分。鑒於此，NFIP在2016年首次與商業再保險公司合作，目的是為了建立一個更加可持續的融資框架。再保險架構每年為NFIP提供10億美元的保險保障。NFIP的再保險結構還在進一步完善中。

因此參考國際經驗並結合本澳的基本情況，特區政府現推出切合澳門實際情況和需要的中小企巨災財產保險（巨災保險），以政府主導、市場運作、企業參與的模式，透過政府有條件的財政補貼購買商業保險，逐步建立體系完善的巨災保險制度，發揮市場機制在災害風險分擔中的作用，為澳門中小企提供財產保障。

中小企巨災財產保險以統一保單保障因嚴重天氣事故，即氣象局宣佈懸掛八號或以上熱帶氣旋信號，或發出第四級紅色風暴潮或以上警告時，投保商戶所遭受的商業財產損失（包括屋宇、設備及貨物的損失等）。中小企可為每一營業場所投保一份巨災保險，保險金額分別為十萬（澳門元，下同）、二十萬或三十萬，對應保費為二點五萬、五萬及七點五萬。有關保險即日起可透過參與的保險公司投保。

由於巨災保險賠付風險極高，現只有一家外地再保險公司願意承保，並由五家本地保險公司提供接單及理賠服務。考慮到巨災發生後將有大量索賠個案出現，保險公司將提供快速理賠服務。同時，為提高中小企投保的意願，並減輕中小企投保巨災保險的經濟負擔，工商業發展基金同步推出「中小企巨災財產保險資助計劃」（巨災保險資助），為符合條件的中小企購買巨災保險提供年度總保費的百分之五十或上限三萬元（以較低者為準）的資助。

正因為巨災保險普遍具有外部性，並且與其他風險事件往往存在密切的關聯。不僅如此，面對巨災，在公共部門之外，私人部門實際上也可以從中發揮積極的角色，並與公共部門形成有效的互補，所以要克服巨災靠政府的思維誤區，形成商業性保險和政策性保險相互補充的格局。目前此方案為「先行先試」，計劃的可持續性仍取決於首年的運作及賠付情況。特區政府將持續監察實施安排，並與商戶、保險業界及經濟局緊密聯繫，持續研究優化方案，協助商戶分散風險。

總的來說，建立巨災保險制度的國家其政府機構主要致力於健全有效的防災減滅體系，加大防災基礎設施建設力度，並向保險公司提供洪災風險評估、巨災預警、氣象研究資料等相關公共品，但建立完善的巨災保險制度是一項艱巨的系統工程，通過政府的政策支持，充分發揮保險業在社會管理中的作用，讓保險業充分參與災害補償對本澳有極為重要的現實意義。

當然，為大力扶持中小企發展，政府除與銀行合作推出保險，更應改善內港營商環境，當務之急是盡快根治水患。有學者認為，目前中小企巨災財產保險及資助計劃有好過無，相信能保障中小企的資產損失。惟儘管有工商業發展基金資助中小企一半保費，但仍有不少中小企認為保費較高，為此業界大部分暫時表現謹慎。作為中小微企長期依靠政府亦非長遠之策，而政府要承擔業界保費資助的總金額不小，因此政府與其花費大量公帑資助中小企，不如下定決心做好本澳減災防災工作。

事實上，經歷「天鴿」、「山竹」超強颱風後，本澳社會防災意識普遍提高，政府亦透過不同計劃，助中小企安裝防浸設備，優化預警和通報管道，讓更多商戶、居民及時知悉風暴及水浸的到來，更好防禦，減低颱風水浸造成的破壞。據瞭解，經濟局和生產力暨科技轉移中心推出資助中小企安裝防浸升降臺、防洪門及水泵計劃已有一段時間，截至今年6月底，防洪門及水泵資助已批出近1500宗，逾1000家商戶安裝；防浸升降台資助批出50多宗，大大提高了內港商戶的防災能力。但是更重要的，政府應保證治水基建工程不能再拖，同時盡快落實治水項目，實際解決治水問題，以保護區內居民生命財產的安全，亦同時完善該區的營商環境。