澳門反洗黑錢評估完全符合國際標準

八月十八日至二十三日在澳洲坎培拉舉行的「亞太區打擊清洗黑錢組織年會」,其中一項議題是審議澳門的首份相互評估跟進報告《MutualEvaluationFollow-upReport》,主要討論過去兩年間澳門就反清洗黑錢及反恐怖融資法律法規是否作出足夠措施,以完善整體的體制框架。

澳門在二零一七年的APG相互評估報告中,四十項金融行動特別組織國際標準中,獲得了三十七項完全合規和大部分合規的合格評級,只有三項仍需作出改善措施。澳門已於今年一月向APG提交了第一份跟進報告,以爭取提升上述三項FATF國際標準評級。經過工作小組與金融情報辦近兩年協作和溝通,以及澳門律師公會對相關指引作出修改,澳門成功爭取將餘下三項FATF國際標準,提升為大部分合規的合格評級,令澳門在全球眾多已接受評估的司法管轄區中,成為首個以全部合格的評級通過所有四十項FATF技術性合規國際標準的會員。

此份跟進報告在獲得APG全體會員通過後,將會再經FATF及其全球網絡內的會員覆核,以確保評估標準的質量及一致性,評估過程嚴謹。在覆核完畢後將會稍後在FATF及APG的網站公開發佈。這意味著在全球眾多已接受評估的司法管轄區中,澳門成為當中擁有最全面反洗黑錢及反恐怖活動融資法律框架的地區之一。

這個成績的取得,殊不容易。因為在在國際社會上的普遍認知中,是將賭場與販毒等犯罪活動一起,視為「清洗黑錢」的主要場域。正因為如此,無論是聯合國有關反洗錢或反貪腐、反恐的國際公約,還是反制洗錢、反貪腐或反恐的國際或區域組織,都將賭場視為其主要工作對象。雖然澳門與國際販毒活動及恐怖活動、武器交易活動的關聯性很低,但自澳門開放賭牌,博彩業收入倍升,已經超過拉斯維加斯,成為世界上博彩收入最高的城市,而且澳門還有一種其他地方所無的奇特現象,就是賭場借貸合法化,「踏馬仔」活動十分活躍,還有星羅棋布的當押店,在鄰近城市還有不少地下錢莊,這都很容易被視為洗黑錢的途徑及工具。再加上國際反洗黑錢組織有合理理由懷疑,中國內地的貪官或富商會假借澳門的賭場進行清洗黑錢的活動。因此,國際反洗錢及反貪、反恐組織總是懷疑,澳門的賭場是否會成為「洗錢聖地」?尤其是澳門特區在某美資賭商施加壓力之下,為賭場借貸合法化立法,更惹來「洗錢活動獲得法律保護」的質疑。

在此背景之下,澳門曾經遭受國際反洗黑錢組織和美國財政部的嚴密注視。美國財政部曾經指控澳門的銀行與朝鮮有秘密來往,因而採取了制裁措施,從而成為轟動一時的大新聞。美國財政部助理部長丹尼爾•格拉瑟曾經在華盛頓作證時說,美國財政部與中國人民銀行在反洗錢行動中合作良好,但澳門賭場運作複雜,打擊洗錢和堵截恐怖主義經費的任務仍遇到很大挑戰。二零零七年,亞太地區反洗錢組織公佈的一項評估發現,澳門的反洗錢政策與國際認可的多項反洗錢措施不符。儘管自二零零七年以來,澳門已採取措施加強對賭場的監管,但在履行國際反洗錢措施方面仍存在重要缺失。格拉瑟說:「幾項缺失依然存在,包括缺乏措施凍結涉嫌洗錢者的資金,審核賭場顧客背景遇到挑戰,賭場交易額申報門檻太高,未能制訂跨境貨幣申報要求。」美國官員特別憂慮的是澳門賭場內的貴賓廳,質疑貴賓廳收入佔整體賭收六成以上,但貴賓廳內的博彩活動很少受到當局監管。美國官員憂慮賭場成為販毒團伙和恐怖組織經費來源,並威脅到美國的國土安全。美國國會中美經濟與安全評估委員會曾在二零一三年質疑澳門的博彩監管機構落後於國際標準,貴賓廳容易成為洗黑錢溫床。

這些質疑和指控,引發澳門特區政府及各相關部門的高度重視,採取了全方位、多層次的措施進行改進,對反洗錢和反恐怖融資制度進行了重大改革,先後完成了大量有關博彩業、非營利組織、替代性匯款系統和跨境現金管制方面的專項評估,並在二零一五年完成了第一次國家洗錢風險評估。隨後,澳門爲所有金融機構、特定非金融行業和職業以及其他相關行業修訂幷重新發布了一系列反洗錢和反恐怖融資的法律文書,以滿足風險評估後的跟進要求。同時針對恐怖融資和擴散融資問題頒布一項新的資産凍結法令,以符合FATF有關定向金融制裁的要求,並完成了《預防及遏止清洗黑錢》、《凍結資產執行制度》及《預防及遏止恐怖主義犯罪》等法律的立法,還制訂和推行了「跨境現金申報系統」,要求入境澳門的旅客申報所攜帶現金金額。另外,也加強了對國際金融情報和受益所有權信息、刑事偵查以及資産追回環節的跨境合作。

這種種的艱苦努力,終於獲得「亞太區打擊清洗黑錢組織」的完全認可,使得澳門能夠「形象不佳」蝶變為「形象最佳」,首個以全部合格的評級通過所有四十項FATF技術性合規國際標準的會員。這不但是澳門特區政府及其有關金融監管、博彩監管、打擊洗錢犯罪活動的保安部門、法律草案擬制等部門,還有立法會等相關機構辛勤勞動的成果,而且也是澳門特區相關行業,包括金融業、博彩業以至全體「澳人」努力的回報。當然,也是有祖國作堅強後盾,在反貪鬥爭中採取各項措施有效地遏制內地黑錢流入澳門,並在國際反洗錢鬥爭的層次指導澳門特區的反洗錢工作,才能取得這項驕人的成績。因而其意義頗為重大,值得澳門特區政府和全體「澳人」尤其是金融業、金融業界人士慶賀。

這個成績的取得,捍衛了澳門特區「一國兩制」對外形象。由於各項反洗黑錢工作都比澳門周邊尤其是也是賭場林立的東南亞國家和地區都做得更好,也就更為凸顯澳門回歸祖國、實行「一國兩制」的成功,對國際社會宣示「一國兩制」更具正當性及說服力。不但是在政治上,而且在打擊清洗黑錢的實務工作中,都對國際社會具有正面作用。就此而言,在展示「一國兩制」優越性時,除了通常的「普遍性」之外,在反洗錢的「特殊性」領域,同樣具有強大的生命力。相關機構為宣示「一國兩制」優越性,再立一功。

這項成績的取得,也顯示澳門特區很好地配合了以習近平主席為核心的中央的打擊貪污的鬥爭,在相當程度上堵截了內地貪官籍著澳門賭場外流贓款的渠道。並促使澳門博彩業健康成長,澳門特區政府和澳門中聯辦更積極地引導博企發展非博彩元素,支持澳門中小企業。及更自覺地加強了對國家安全的維護。過去某些外資博企為了吸引內地賭客,利用「一國兩制」政策,走法律罅在上海等地設立辦事處,在當地攬客後讓其乘飛機到澳門。但預先為其辦妥美國入境簽證,在澳門機場就直接乘坐商務飛機到美國母公司的賭場參賭。而這些博企與美國的情治機構有著千絲萬縷的關係,對國家安全造成威脅,受到包括本欄在內的澳門各界人士的質疑,因而被內地相關部門取締。

當然,澳門特區加大打擊洗黑錢的力度,可能會導致某些「熱錢」流去其他國家和地區的賭場。因此,特區政府還需認真思考和解決發展中出現的問題,在進一步完善博彩業監管制度的同時,按照「經濟適度多元發展」和建設「世界旅遊休閒中心」的戰略目標,制訂產業發展中長期規劃,推動博彩業的可持續發展。

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