完善制度建設打造廉潔政府 鄒玖勝

澳門這塊蓮花寶地,開埠數百年來,重大天災人禍較少,自上世紀末回到祖國懷抱後,更是經濟騰飛、民生改善、社會和諧。這樣大好的局面,讓澳門的警隊沒有那麼多驚心動魄、風口浪尖上的故事。可是,小城員警也並不安分,澳門在六月內兩度揭發「黑警」案,先有治安警受賄幫助「遝碼」「買通」手續過關,再有司警”無間道”向黑社會高利貸集團通風報信,避開警方偵查。司警局繼續跟進案件,日前再拘捕一名涉案司警。案件反映警方絕不姑息害群之馬的決心,警鐘長鳴不斷,但仍有公職人員相繼知法犯法,甚至淪為不法分子的犯罪”幫兇”,讓社會失望。貌似健康的澳門社會,其實有些地方早已腐化,若不及早正視,恐怕後患無窮!

澳門員警的存在可以追溯到葡萄牙人殖民統治初期。最初,由葡萄牙海軍負責監察市內治安。1691年3月14日有關當局頒佈命令,委任陸上士兵在夜間巡邏街道,這個日子後來就成了治安警察成立紀念日。出於這樣的淵源,治安警察的各級負責人一直由軍人擔任,員警也屬於軍事人員。直到1975年,澳門地區軍事性質的「獨立指揮部」被撤銷,軍事化部隊改編,澳門保安部隊成立,治安警察廳轉為保安部隊的一部分。1999年澳門回歸後改稱「治安警察局」,隸屬於保安司。擁有5000多名軍裝員警、400多名文職人員的治安警察局下轄13個部門,主要業務部門有出入境事務、交通、情報、行動等廳,以及按地域分設的澳門警務和海島警務廳。樹大難免有枯枝,但執法人員知法犯法多發頻發,多少會動搖公眾對治安當局的信心。

「本人謹此宣誓,效忠中華人民共和國澳門特別行政區,遵守法律,維護法紀,廉潔奉公,竭誠為澳門特別行政區服務,為將就任,謹以本人名義,鄭重聲明,盡忠職守。」這段澳門特區警隊誓詞,相信所有澳門警務人員都不會陌生,如果每一個警務人員都能遵守和履行到誓詞中每一句話,澳門的員警就不會像今天這個模樣。

中國內地自2018年1月發起「掃黑除惡專項鬥爭」,為期三年。一年多以來,從一線城市到鄉鎮街頭,「掃黑除惡」的標語屢屢見諸中國各地。從孫政才到孟宏偉,從房峰輝到張陽,包括全會閉幕僅兩天就落馬的陝西省委原書記趙正永,凡是中國反腐揪出一只「大老虎」,凡是從海外押回一個「紅通人員」,海外媒體也和許多國內媒體一樣,紛紛跟進報導。畢竟,腐敗是全人類的公敵。

信手翻閱海外主流媒體的報導,不難發現,自十九大以來,中國「鐵拳反腐」持續獲得世界好評。即便是那些常對中國事務說風涼話的西方媒體,在反腐這個問題上也鮮見吹毛求疵,字裏行間透露出褒揚之意。俄新社評論總結稱,中國本屆領導集體反腐敗鬥爭的一個突出特點是,「打擊腐敗沒有碰不得的人」;《日本經濟新聞》評論說,對公安部原副部長孟宏偉的調查,「鮮明體現出中國政府嚴格反腐的姿態」;日本《日經亞洲評論》則感歎,「即使擔任國際組織領導人也無法置身於中國的反腐敗行動之外」;即便是不怎麼說中國好話的路透社也不得不承認,「反腐敗在中國深得人心」。常對中國事務指手畫腳的美國之音也認為,中國強力反腐「受到社會的普遍支持」。

鄰埠香港在上世紀六、七十年代,香港員警橫行霸道,他們向商戶勒索收保護費、包娼庇賭,無所不為,這種「黑警」文化彌漫著香港每個角落,身為父母當聽到子女想要做員警時都極力反對,那個年代一般人都認為當員警的都不會是好人。幸好四十年前香港政府成立了廉政公署,厲行打擊貪污,加上警隊不斷努力革新,「黑警」的汙名才漸漸消失,好不容易把香港員警的良好形象建立起來。

到國際上,權威機構發佈的近兩年亞洲清廉指數排行。新加坡連續躋身世界前十甚至是前三,冠絕亞洲。透明、及時、查缺補漏,是新加坡反腐的三大特點:從職能部門,到相關立法,再到輿論宣傳,新加坡的反腐手段全方位覆蓋且公開;由定罪到懲處,整個過程不超過四年,治腐的效率性令人驚歎;某一領域出現腐敗案件,全領域無死角排查整頓,堅決不留一絲一毫的不正之風。

新加坡員警總部除了培訓警員應有的警務技能外,如何規範和管理警隊的廉潔,也是該部門的重要任務之一。當地警隊的工作指引全面公開、程式透明;警方主動調查警員的違規個案,處理時軟硬兼施,一方面嚴格執行紀律程式,另一方面柔性勸導,紀律調查並非「整人」,而是在問題未致惡化前糾正,以免影響警員的工作前景及福利待遇。警方要求管理層留意下屬的財務情況,警員有義務向上司申報債務。此外,新加坡貪污調查局現任正副局長,之前都任職警隊高層,廉、警雙方溝通密切,沒有出現抬槓、不信任的情況。

廉潔是對公僕最基本的要求,對執法者而言應有更高標準。反觀本澳,過往在坊間經常會聽到很多警方的掃蕩或偵查行動,行動前訊息已經外洩,例如地盤的「黑工」掃蕩行動,經常員警未到對方已經「收到風」,「黑工」已經四散躲避,又例如控煙巡查行動,有時會出現控煙督察未到,食肆的服務員已經「預先知道」,並通知食客「整熄支煙」的情況。雖然這些不能證實內部有人事先通風報信,但可以說明行動前訊息已經外洩,以致造成行動成效大打折扣。對於這些情況,有本地議員直斥「黑警」行為不可容忍,指出現時整個公務員系統,較頻繁出現違規問題的主要集中在紀律部隊。紀律部隊在保安司司長黃少澤的嚴格要求和管治下,違法違紀依然頻發,政府有必要嚴肅處理相關案件,並研究將來透過更有效的舉報機制,舉報及處理害群之馬。同時,建議當局應當全面檢視是否存在不規則情況還是工作程式存在問題,建議完善相關機制,即時堵塞漏洞,真正打造出制度完善、管理規範、成效明顯的廉潔、專業、優秀保安隊伍。

保安部隊除注重加強對警員技術培訓外,亦要加強對保安部隊各部門人員的監督,及加強對各部門人員思想及行為操守教育,做到先律己再律人,強化知法守法意識,以避免同類事件再次發生。另外,警員做出違法犯罪行為,箇中原因或有很多,平時亦會有跡象顯示,建議上級應加強對下級警員包括前線工作人員的關注,發現問題及時開解並提供協助,從而讓警員的生活或家庭等出現危機時,也可以有途徑尋求幫助,共同渡過難關,避免更多警員一時行差踏錯,走上不法道路。

另一方面,澳門廉政公署本年三月發表《2018澳門廉政公署工作報告》。從報告披露的內容來看,過去一年並無「十惡不赦」的大案要案,但公職人員偷呃瞞騙、濫權、任人唯親、損害法律尊嚴等違法違規行為五花八門。報告仿佛揭開了一個偌大的「坑渠蓋」,令人不齒,嚴重損害澳門特區形象。廉署在報告中強調,必須強化公職人員遵紀守法的觀念,提升領導主管人員廉潔奉公的意識,不能直接或間接利用職權牟取個人利益。這個其實是公職人員的基本要求,但一些公職人員仍然很難做得到,歸因到底還是沒有一個完全有效的制衡機制,當政府走向政商一體的狀態,貪腐問題只有愈加嚴重。

近年來,審計署及廉署對澳門社會公平廉潔所發揮的作用毋容置疑,但礙於現時缺乏後續的跟進機制,沒有規定公共部門必須處理好審計及廉署報告所指出的問題,導致不同公共部門在改善工作上出現差異。部分公共部門未能持續正視問題,只是一句認同及重視報告意見,屢錯不改,未作實質性跟進。官員問責制是當前澳門社會普遍關注的熱點議題,也是老生常談的問題之一,官員真正問責下臺,政府檢討政策失誤是文明制度下的應有之義,但澳門政府架構沿襲澳葡政府制度,不像香港有具體的問責制框架,這就是澳門貪腐問題愈加嚴重的其中根源。

對此,有研究專家認為要掃除以上存在已久的弊病,真正成功打造廉潔政府,必須符合以下三點。一是廉政建設的核心要義是依法辦事、制度先行。有了確保實現為民服務根本宗旨的實體制度和程式制度,修訂那些不適應民眾需要和時代條件的陳規舊法,給權力安上龍頭使之得到限制,讓權力在陽光照耀下公開運作,這些都不能靠突擊性、功利性、短期的政策來維持,而必須靠長期有效、持之以恆的制度來加以保證,好的制度弘揚造就好人好事,壞的制度靠好人好事也難以改變壞的本質,關鍵在制度,關鍵在法治。

二是廉政建設的動力淵源是公眾監督、民意推動。當今民主體制下的普世價值是在法定秩序規範下的民意主導,遵從民意,順應民意,成了政府施政必須謹守的不二法門,廉政建設也是如此。廉政機構要從民眾的批評關注中找出公共行政領域廉政建設的工作方向,從帶有普遍性的行為取向中發現公共行政領域廉政建設的客觀規律,把公眾監督切實作為鞭策和鼓勵,作為廉政監察工作的後盾和基礎,全方位把廉政建設拓寬加深,使之貫穿公共行政的所有層級和範圍。

三是廉政建設的重要方法是明晰規則、便於操作。確立廉政規範,切忌標題口號式的說教,而需要制訂和實施具體細緻、富操作性的明確規則,這樣宣教宣導工作有實際針對性,履行義務責任行動有切實預見性,各級公務人員踐行廉政制度的自覺性和各種外在監督的有效性就相應提高。

建設世界旅遊休閒中心,打造中國與葡語系國家經貿平臺,這是國家給澳門的定位,也是澳門未來發展方向。粵港澳大灣區規劃的實施、「一帶一路」建設的推進,都對澳門公職人員提出了新的要求和挑戰。「一粒老鼠屎壞了一鍋粥」,知法犯法一宗都嫌多,特區政府必須痛下決心,打造一支專業高效、廉潔精幹的現代化公務員隊伍,加強內部監測系統,改正不良之風,鼓勵澳門公職人員以更高姿態服務社會。

第五任行政長官侯任人賀一誠曾被傳媒問及澳門貪污反腐問題,指出澳門存在很多利益輸送,直言油水「深不見底」。賀一誠直言既不怕「熱廚房」,笑稱自己身高也有一米七幾高,相信浸不死。其參選宣言也指出,有信心和決心,在廣大居民和社會各界人士的支持下,通過全社會一起努力,協同奮進、變革創新,建設一個政府廉潔高效、經濟繁榮多元、居民安居樂業、社會文明進步的澳門。

今年是澳門特區成立20周年,在這20年來,小城取得了經濟飛躍發展的成就,但同時許多深層次矛盾和問題卻沒有解決且更不斷積壓而導致民間怨聲載道,廉政建設緩慢就是一個留給下一任政府不容忽視的難題,期待新一屆政府真正具有魄力革故鼎新、肅貪倡廉,不斷開創一國兩制在澳門成功實踐的新局面,讓市民對澳門的未來有所憧憬。

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