新中國「臨時憲法」《共同綱領》的制訂經過

《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)是建立新中國的「大憲章」,關乎立國之基。制訂《共同綱領》,成為新政治協商會議籌備工作的重中之重。在毛澤東、周恩來的直接領導下,起草工作從1948年10月開始,到1949年9月提交會議審議,一年時間,三次起稿,三次命名。在政協代表的共同努力下,中國人民政治協商會議第一屆全體會議完成了這項重要工作。

第一次起稿:《中國人民民主革命綱領》草案

1948年11月,中共代表與民主人士達成的《關於召開新的政治協商會議諸問題的協議》明確指出:新政協應討論和實現的有兩項重要問題:一為共同綱領問題,一為如何建立中華人民民主共和國臨時中央政府問題。可見,起草《共同綱領》對新政協籌備工作至關重要。

早在10月初,中共中央就開始著手《共同綱領》的起草工作,由李維漢主持。第一次起稿名稱為《中國人民民主革命綱領》草案。10月27日,初稿完成。除簡短的序言外,初稿分總則、政治、軍事、土地改革、經濟財政、文化教育、社會政策、少數民族、華僑、外交等10個部分,共46條,基本規定了即將誕生的新中國應實行的最基本的綱領和政策。比如,在政治上,初稿規定,綱領的基本原則,即新政協各成員共同奮鬥的准則,是新民主主義即革命的三民主義。人民為國家的主人,國家的一切權力出自人民大眾,屬於人民大眾。中華人民民主共和國各級政權的構成,不採取資產階級民主的三權分立制,而採取人民民主的民主集中制;國家各級權力機關和行政機關,是各級人民代表大會及其選出的各級人民政府。

在經濟上,初稿規定,實行「耕者有其田」的土地制度;沒收官僚資本歸國家所有;國有經濟為全部國民經濟的領導成分;發展生產,繁榮經濟,公私兼顧,勞資兩利,應定為全部國民經濟建設的總方針;有計劃有步驟地發展工業,爭取若干年內使中國由農業國上升為工業國。

這些基本綱領和政策,體現了中國共產黨長期以來形成的新民主主義建國思想,也為後來的稿本提供了基本的框架。

初稿完成後,李維漢立即上報給周恩來審閱。按照其給周恩來信中的說法,稿子「勉強湊來」。周恩來將稿子簽送給劉少奇、朱德、陸定一、胡喬木、齊燕銘等人,徵詢他們的意見。

經過各方面的修改,11月形成了《共同綱領》第一次起稿的第二稿。第二稿結構與第一稿不同。它分為人民解放戰爭的歷史任務、建立人民民主共和國的基本綱領、戰時具體綱領三大部分。這一稿偏重於動員各方力量支援人民解放戰爭,帶有明顯的政治宣言性質。

值得一提的是,第二稿對成立中華人民民主共和國臨時中央政府的程式作了調整。按照中共中央「五一口號」和毛澤東原來的設想,先召開新政協,然後召集人民代表大會,再成立民主聯合政府。在哈爾濱的民主人士討論關於召開新政協諸問題協議草案時,對如何成立中央政府提出不同的意見。章伯鈞、蔡廷鍇等人建議,新政協即等於臨時人民代表會議,即可產生臨時中央政府。中共中央同意了這個意見。因此,《中國人民民主革命綱領》草案第二稿中明確規定:由新政協直接選舉臨時中央政府。

12月30日,毛澤東在為新華社撰寫的新年獻詞《將革命進行到底》中宣佈:1949年將要召集沒有反動分子參加的以完成人民革命任務為目標的政治協商會議,宣告中華人民民主共和國的成立,並組成共和國的中央政府。1949年1月中共中央政治局會議通過了這項決議。在這裏,毛澤東明確地把「臨時」二字刪除了,賦予新政協直接產生中央人民政府的偉大使命。

1949年2月27日,周恩來對《中國人民民主革命綱領》第二稿作了文字修改,將之連同其他文件一起彙編為《新的政治協商會議有關文件》。

第二次起稿:《新民主主義的共同綱領》草案

1949年6月,為將各項具體工作落在實處,新政協籌備會常委會成立了6個專門工作小組。周恩來擔任第三小組組長,其任務是起草《新政治協商會議共同綱領》。

6月18日,周恩來在第三小組成立會上強調了起草《共同綱領》工作的重要性,介紹了過去這項工作的進展情況。周恩來說,去年哈爾濱的各黨派代表曾委託中共方面擬定了一個草案,中共方面也曾兩度起草。但是,去年工作重心在動員一切力量參加和支援解放戰爭,而現在的重點卻在建設新民主主義中國,以及肅清反動殘餘,這是長期的工作。因此,中共方面的第二稿也已不適用,必須根據新的形勢需要重新起草。

第二次起稿名稱為《新民主主義的共同綱領》。《共同綱領》標題的改變,是形勢發展及工作重心轉移的直接體現,也是對這段時間關於建國原則討論的一個結論。

在此前《共同綱領》的起草過程中,各民主黨派和民主人士對《共同綱領》所涉重大問題展開了熱烈討論。其中,圍繞要不要以「新民主主義」作為建國原則,出現了多種意見。曾參與新政協籌備的民主人士楚圖南回憶說:「在民盟內部,意見也並不完全一致,甚至還有尖銳的矛盾。」對於建立人民民主的新中國,在國統區的有些人有不同考慮,「其中羅隆基一人還很熱心於第三條道路,對於『和談』問題也有不同的看法」。

在舉什麼旗、走什麼路這些利害攸關的重大問題上統一思想、形成共識,是順利召開新政協、建立新中國的重要政治基礎。中共中央通過個別交流、報告會、參觀座談等形式,反復向民主人士進行政策解釋和教育工作,使大多數民主人士徹底轉變了政治立場,自願接受中國共產黨的領導,擁護新民主主義路線。6月30日,毛澤東又發表《論人民民主專政》,全面闡述人民民主專政思想。這對進一步澄清當時在新中國政權性質上依然存在的模糊認識、形成《共同綱領》中有關政權部分的主要內容發揮了重要作用。

第三小組會議決定,繼續委託中共方面再次起草《共同綱領》初稿。起草工作按照政治法律、財政經濟、國防外交、文化教育、其他共5個小組進行專門論證。第三小組成員自願參加上述小組,分別寫出有關條文,以供起草者參.考。參加新政協籌備會的各單位、各代表亦可提出自己的書面意見。

6月下旬,第三小組各分組大都提出了具體條文。在參加籌備會的23個單位中,有8個民主黨派和團體提交了政治綱領和政治主張。這些都為《共同綱領》的起草工作提供了重要參考。

鑒於《共同綱領》事關全局、影響重大,經毛澤東同意,周恩來暫時放下千頭萬緒的事務,把自己關在中南海勤政殿裏,親自執筆起草《共同綱領》。一個星期後,終於完成了初稿。

這份初稿除簡短的序言外,分一般綱領和具體綱領兩大部分。一般綱領規定了新民主主義國家的國家制度、政治制度,以及國防、經濟、文化、國際關係等。具體綱領分「解放全中國、政治法律、財政經濟、文化教育、國防、外交僑務」6個部分,共45條。

走出勤政殿的周恩來顧不上連日的疲倦,緊接著主持召開了7次會議,對初稿進行反復研究、討論。

周恩來最早擬出的標題為《新民主主義綱領》,後改為《新民主主義共同綱領》。由目前發現的手稿看,從起草提綱到送給毛澤東審閱,至少八易其稿。

8月22日,周恩來將草案初稿送給毛澤東審閱。毛澤東認真閱讀後,刪改了幾個段落,修正了個別文字。

在當日報給毛澤東的草案初稿中有一個表述上的重大變化:將「新政治協商會議」改為「中國人民政治協商會議」。這一名稱的改變意義重大。

在中共中央發佈的「五一口號」和其他檔中,都是使用1946年在重慶召開的「政治協商會議」的名稱。但為了與舊政協相區別,1948年起草的《共同綱領》、毛澤東在新政協籌備會上的講話中都使用「新的政治協商會議」,籌備會的名稱也定為「新政治協商會議籌備會」。

在籌備會召開會議期間,許多代表認為,用一個「新」字區別舊政協,不夠確切。其一,新政協是革命性的,已把國民黨反動派排除在外;其二,新政協雖然沿用了「政治協商會議」的名稱,但它不發源於舊政協;其三,就其性質、規模和參加成分來說,新政協具有全國人民代表大會性質,並且原來設想的百十人、一二百人的會議,由於解放區的增大和交通的便利,擴大到五六百人的規模,參加人員具有廣泛的代表性;其四,政治協商會議作為統一戰線的組織形式,將長期存在,其名稱也應是正式的、固定的。

當時,許多機關、團體都冠以「人民」兩字。毛澤東曾在1948年「九月會議」上指出:「我們是人民民主專政,各級政府都要加上『人民』二字,各種政權機關都要加上『人民』二字,如法院叫人民法院,軍隊叫人民解放軍,以示和蔣介石政權不同。」人民包括工人、農民、城市小資產階級、民族資產階級和其他愛國分子,人民民主的特色鮮明,與政協的性質和組成頗能吻合。有代表提出,政協何不採用「人民政協」?這個意見被採納了。

由「新政治協商會議」改為「中國人民政治協商會議」,時間應該在1949年8月。薄一波回憶說:「1949年8月14日,我參加了中央政治局會議,會上決定:一、新政協正式定名為中國人民政治協商會議;二、國號定為中華人民共和國;三、9月10日正式開會(後因文件起草未完成,改為9月21日)。」據可以査閱的文獻記載,8月22日《新民主主義的共同綱領》草案初稿,最早開始使用「中國人民政治協商會議」的名稱。

8月26日,在新政協籌備會第四次常委會討論政協組織法時,周恩來說,統一戰線組織的名稱需要固定一下。在人民民主國家需要統一戰線,即使在社會主義時期,仍然有與黨外人士的統一戰線。要合作就要有各黨派統一合作的組織,這個組織就叫「中國人民政治協商會議」,要長期存在。毛澤東也曾就此名稱與各民主黨派主要負責人進行協商,取得了一致意見。

9月7日,周恩來作報告時專門解釋了「中國人民政治協商會議」名稱的由來。他說,原來是叫做「政治協商會議」。經過起草新政治協商會議組織法小組的討論,覺得在「新政協」與「舊政協」兩個名稱的分別上不夠明確。後來發現在我們的一切組織和規章的名稱中都有「人民」二字,而這個產生組織規章的機構,為什麼不可以叫「人民」呢?於是便修改了。又因為「中華人民共和國全國人民政治協商會議」也顯得太長一些,便把它簡化了,定為「中國人民政治協商會議」。

9月17日,籌備會第二次全體會議決定將「新政治協商會議」正式定名為「中國人民政治協商會議」。

第三次起稿:《中國人民政治協商會議共同綱領》草案

1949年8、9月,新政協籌備的各項工作已進入倒計時階段。《共同綱領》也由於人民政協名稱的最後確定而改為《中國人民政治協商會議共同綱領》。隨著討論的深入,各方對一些重大問題的認識進一步深化。9月初,《共同綱領》第三次起稿,與《新民主主義共同綱領》相比,名稱、結構、內容都作了重大調整。

在結構上,不再分一般綱領和具體綱領,把「一般綱領」放在序言和總綱中;在具體綱領中,去掉「解放全中國」這一部分,將「民族政策」單列一章。這樣,形成的草案在「序言」後平列「總綱」「政權機關」「軍事制度」「經濟政策」「文化教育政策」「民族政策」「外交政策」7章,共60條。字數也從12000多字精減為7000多字。對這種結構上的修改,周恩來解釋說:「先想分成一般綱領與具體綱領去寫,但那樣寫就太長了。後來決定將一般綱領部分放到序言中,綱領中只寫具體綱領的一部分。」

這一階段,毛澤東親自參與《共同綱領》各個稿本的修改工作。從9月3日至13日,毛澤東至少4次對草案稿進行了修改,改動總計達200多處。其中,他在審稿中改寫了三段話。後來大會通過的正式《共同綱領》,在第二章「政權機關」第12條中,採用了毛澤東改寫的第三段話:各級人民代表大會閉會期間的各級政權機關為各級人民政府。國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關。

毛澤東不但修改草案,還親自校對和督促印刷。

9月3日,毛澤東寫了一張便條給胡喬木:「喬木:綱領共印30份,全部交我,希望今晚10點左右交來。題應是《共同綱領》。」

當晚,胡喬木將綱領框架基本確定後送給毛澤東。這個草案第一次正式稱作《中國人民政治協商會議共同綱領》草案。毛澤東立即動筆逐字、逐句、逐段修改。在修改稿豎寫的題目左側,毛澤東親筆加上「(一九四九年九月五日,初稿)」的字樣。

9月5日晚,胡喬木將毛澤東修改後的稿本送去付印。不一會兒,毛又派人給胡喬木送去一張便條,上面寫道:「喬木:今晚付印的綱領,請先送清樣給我校對一次,然後付印。」

9月6日,毛澤東又對清樣作了大的修改。他把第二章的名字「政治機構」改為「政權機構」;把第五章「文化教育政策」中第50條合併到第49條,綱領也由原來的61條改為60條。但在毛澤東修改稿印出的清樣中仍保留「(一九四九年九月五日,初稿)」的字樣。這表明,標注「九月五日」這一稿應是正式形成的《共同綱領》草案。毛澤東將清樣交給胡喬木,並批示:「照此改正,印成小冊子1000本。」

9月7日晚,周恩來在北京飯店把《共同綱領》草案稿分送給各位政協代表,組織他們進行分組討論。

9月10日晚9時起,周恩來、胡喬木等在毛澤東住處討論《共同綱領》的修改,直到次日早晨7時,一口氣討論了10個小時。

毛澤東在9月11日草案稿上又作了修改,之後批示:「喬木:即刻印100份,於下午6時左右送交勤政殿齊燕銘同志,但不要拆版,俟起草小組修正後,再印1000份。」

從毛澤東對《共同綱領》最後階段的修改,包括對校對、印刷等具體細節的關注,足見他對《共同綱領》的重視程度。

此次起稿的《共同綱領》由何人執筆,目前沒有明確記載,但可以肯定是在毛澤東、周恩來的直接領導下進行的。據當年參加籌備工作的童小鵬等人回憶說:「起草工作是由胡喬木負責的。」由以上細節也可推知,胡喬木應當是主要的起草參與者。

此後,中共中央將正式的草案稿提交各個層面廣泛徵求意見。其間,比較重要的討論和修改有7次:計由先後到達北平的政協代表五六百人分組討論2次,第三組本身討論3次,籌備會常務委員會討論了2次。其中,9月9曰全體代表分為21個組討論《共同綱領》草案。

政協各參加單位還組織各自成員進行了討論。參與討論的政協代表來自不同的階層和領域,具有不同的政治、文化背景,制訂《共同綱領》又是新生事物,所涉內容宏大而具體。所以,代表們討論熱烈,暢所欲言,旁徵博引,據理力爭,最終提出的意見建議不計其數。通過集思廣益,與會代表在一些重大問題上增進了共識。

《中國人民政治協商會議共同綱領》的形成

《中國人民政治協商會議共同綱領》所涉諸多重大原則性問題,在籌備會期間已經過廣泛的討論。代表們在發言中也紛紛表示贊同,郭沫若等代表還將之稱為「大憲章」。但茲事體大,人民政協第一屆全體會議仍就《共同綱領》和兩個組織法草案再次鄭重地徵求意見。這三個文件在全體會議開幕前已分發給全體代表,待分組進行認真討論後,交整理委員會匯總。

1949年9月21日中國人民政治協商會議第一屆全體會議開幕後,即成立六個整理委員會,收集匯總代表們的重要意見建議。其中周恩來擔任《共同綱領》草案整理委員會的召集人。

大會開幕第二天,即9月22日下午,舉行報告會。在會上,籌備會第三小組組長周恩來作了《關於草擬中國人民政治協商會議共同綱領的經過及其特點的報告》。

9月28日下午,各單位及共同綱領(草案)整理委員會分別舉行會議,討論《中國人民政治協商會議共同綱領》草案。截至當日,整理委員會收到代表意見21件。經討論,除對9月20日草案印稿中的不正規字體加以規整並增添一處標點外,全體一致同意保持原文送交大會主席團審議。

9月29日下午,中國人民政治協商會議第一屆全體會議一致通過《中國人民政治協商會議共同綱領》。

《共同綱領》是全國人民意志和利益的集中表現,在中華人民共和國成立初期發揮著臨時憲法的作用。它奠定了國家建構的基礎,給新生的中國制定了政權機關、軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策的總原則,並為中國人民指明了行動的方向。

(李紅梅/文)

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