受新冠肺炎疫情影響，通常在3月初例行召開的全國兩會，延期到5月下旬。

非常之年，兩會備受關注。在巨大的不確定下，如何確定全年的經濟社會發展目標任務？常態化疫情防控下，如何找淮宏觀政策的著力點和保證政策效果？在半年多的時間裏如何實現脫貧攻堅、全面建成小康社會目標？所有的關注聚焦到了今年的這份政府工作報告上。

5月22日上午9時，十三届全國人大三次會議在人民大會堂開幕，國務院總理李克强作政府工作報告。上述問題一一有了答案。

學界探討已久的今年是否設立GDP目標問題，得到了回應——今年將不設GDP增速目標。自改革開放以來，政府工作報告不設GDP預期目標，此前僅有三次，十分罕見。

這份10400字、僅有往年一半篇幅的政府工作報告，是改革開放40年來最簡短的一份政府工作報告，它用了少於過往的篇幅總結已有成績，大量的篇幅用於闡述面臨新形勢要採取的新措施。政府工作報告起草組組長、國務院研究室主任黃守宏總結：以往政府工作報告要包括經濟社會各方面工作，但今年只突出重點工作。

報告雖短，但在報告中，「民生」出現了21次，「就業」出現了39次，大大超出2019年的10次和25次。「今年要優先穩就業保民生」，被放在了突出的位置。

跳出年度目標的目標

從去年底開始，學界圍繞中國經濟是否需要「保6」引發熱烈探討中國社會科學院學部委員余永定主張，經濟增速已經滑至6%，該採取刺激政策穩增長。野村證券中國首席經濟學家陸挺則認爲保6既無必要，也保不住。全國政協經濟委員會副主任劉世錦則拋出新的活題：用刺激性辦法保6，還是用改革的辦法穩5？

但新冠肺炎疫情的蔓延，迅速改變了學術爭論的基本面。4月中旬，國家統計局公布了2020年一季度國民經濟運行數據，一季度GDP同比下降6.8%，這是1992年以來首次單季度負增長。全球經濟衰退也成定局，國際貨幣基金組織（IMF）在4月發布預測，認爲今年全球經濟將萎縮3%，發達經濟體下降6.1%，美國下降5.9%，歐元區下降7.5%。疫情對世界經濟的衝擊已遠遠超過2008年國際金融危機引發的經濟下滑。

這種情况下，包括GDP增速在內的許多指標，和過往已不具有可比性。今年是否應設立GDP增速目標？成爲過去一個月中學界討論最多的熱點話題。

多數學者提議，既然難以科學設定目標，不如不提具體目標。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，不設立GDP增速目標體現了適度靈活原則。尤其是目前已至5月，一年已近半，再設立年度目標，難度很大，而且實際意義不是很大。

全國政協常委、經濟委員會委員李稻葵則提出，中國應爲未來兩到三年的GDP增長設定一個總體目標，而非設定年度目標，即通過兩到三年的努力，使中國GDP增長率恢復到6%左右。

新出爐的政府工作報告最終沒有提出全年經濟增速的具體目標，報告指出，「主要因爲全球疫情和經貿形勢不確定性很大，我國發展面臨一些難以頇料的影響因素。」

中國人民大學副校長、長江學者特聘教授劉元春指出，此前不設經濟目標的年份分別是2000年、2001年和2002年。這三年十分特殊，尤其是前兩年，受亞洲金融危機影響，中國一直在進行結構調整，經濟環境比較嚴峻，面臨著許多不確定性。

與當初的情形相似的是，今年不設GDP增速目標，同樣因爲當前的高度不確定性，劉元春總結爲「超級不確定性」：一方面，人類應對這場疫情還存在著嚴重的不確定性，疫情未來是否會出現第二輪甚至第三輪的暴發，將直接影響到各國經濟增長的基本環境；另一方面，各個國家應對疫情時所採取的舉措，也面臨著很多來自政治、經濟、社會的壓力和不確定性。

「在當前的情况下，GDP增速目標很難對中國經濟所面臨的問題和風險有充分的覆蓋，也很難對當前中國經濟的質量和結構進行充分體現。簡單的GDP目標設定很容易使中國陷入唯GDP中，而忽略了目前所面臨的主要矛盾、核心風險。」劉元春表示。

「如果有一個數字杠杠橫在那裏，許多地方就難免會在數字上搞層層算賬、層層加碼，甚至弄虛作假形成新的形式主義。」中央黨校（國家行政學院）研究員胡敏撰文指出。

事實上，政府工作報告在GDP增速之外，提出了一系列必須保證的目標。比如，「保居民就業」提出城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右;「保基本民生」提出，居民消費價格漲幅3.5%左右，居民收入增長與經濟增長基本同步，現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。

「這些目標是當前經濟發展中最在意、最看重，作爲底綫加以追求的目標，在不確定性當中有確定性，體現了宏觀經濟政策取向。」全國政協委員、中國社科院副院長高培勇在接受媒體採訪時如此解讀。

還有學者提出，從其他具體目標可以反推GDP的「隱含目標」。劉元春告訴《中國新聞周刊》，若要完成政府工作報告中提出「保居民就業」相關目標，根據他們團隊的測算，全年GDP增速不應低於4%。中泰證券首席經濟學家李迅雷也撰文認爲，「政府工作報告明確把財政赤字率提高到3.6%以上，根據財政赤字率反推的名義增速約爲5.4%，按照GDP平減指數在1%〜2%之間，那麽實際增速也是在3%〜4%。」

張立群指出，國家不設GDP增速目標，實際上給了地方更大的自主作爲空間。《中國新聞周刊》梳理發現，事實上，各地在政府工作報告中仍然對GDP增速提出了目標要求。

有些地方表述較爲寬泛。例如四川、雲南，都在省級政府工作報告提出，GDP增速要高於全國平均水平。四川提出，要比全國高2%左右。廣西南寧市則提出，今年GDP增速要比全自治區高0.5%。

有些地方仍然提出了具體的數字要求，且增速不低，但相較2019年實際增速做了些許下調。比如杭州市、濟南市均將目標設置爲6.5%左右，兩座城市在2019年的GDP增速分另提6.8%、7%。

也有城市將2020年的GDP增速目標進一步提升。比如，西安市將GDP增速目標設置爲7.5%左右，太原市設置爲7%左右，呼和浩特市設置爲6%左右，在2019年的增速基礎上均提升了0.5%。

「六保」是底綫管理

早在4月17日，中央政治局會議就爲今後一段時間內的經濟工作定下調子，中央在「六穩」之外，首次提出「六保」，即保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保産業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。

「六保」是疫情背景下穩住經濟基本盤的新提法。國務院常務會議亦明確指出，要把做好「六保」作爲「六穩」工作的著力點。

從「穩」到「保」，不難看出當前的經濟環境變化。劉元春指出，「六保」實際上是底綫管理的産物，這也是當前應對疫情衝擊的最佳應對舉措，保證中國經濟的平穩運轉，保證中國經濟的基本盤，兼顧高質量發展。

無論「六保」還是「六穩」，占首位的都是就業問題。在今年的政府工作報告中，就業同樣占據了極其重要的位置，被提及39次：「今年要優先穩就業保民生」，「千方百計穩定和擴大就業」。

在劉元春看來，歷史上的全球公共衛生危機，一般都會引發經濟危機和社會動蕩。因此，要阻斷這一進程，核心就是保就業、保民生、保市場主體，「只要就業基本穩定、民生基本穩定、經濟主體基本穩定，社會基本盤就可以基本穩定，也就可以阻斷這種危機帶來的前所未有的挑戰和風險。」

「越是遇到困難挑戰，越要切實保障基本民生。」全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任王一鳴認爲，保就業、保民生，也是實施擴大內需戰略的內在要求，「保就業、保民生，才能把疫情中被抑制的消費需求釋放出來，增强消費對經濟發展的基礎性作用。」

根據政府工作報告提出的目標，今年城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右。張立群認爲，新增就業900萬人，是在充分考慮各種困難和不確定之後，爲「六保」設置的底綫。劉元舂也指出，經過測算，若要完成這一目標，今年的年度GDP增速不應低於4%，否則就業會難以穩住。

如何保住就業？保住就業的前提是保市場主體。因爲疫情，許多企業出現經營困難，就業崗位發生了變化。此前，我國各部門已出臺八個方面90項措施，聚焦在減稅、降費、加大金融支持等領域，幫助企業解决困難、渡過難關，穩定就業崗位。

但對地方政府來說，財政收入的降低已使部分地區面臨困境。今年前四個月，全國一般公共預算收入增幅爲-14.5%，部分地方已經出現了保基本民生、保工資、保運轉的「三保」困難情况。中國財政科學研究院院長劉尚希在接受媒體採訪時表示，市縣財政受疫情衝擊很大，不少市縣財政收入的降幅達到了50%o

「隨著經濟下行壓力持續加大，大規模減稅降費深入實施，加之新冠肺炎疫情影響，地方財政收入增幅明顯放緩，中西部地區的一些地方財政甚至出現負增長情况。」全國人大代表、貴陽市市長陳晏告訴《中國新聞周刊》，受多方面因素制約影響，地方經濟發展持續走低，財政增收矛盾突出，尤其是欠發達地區短期內財政資金緊張，財政平衡困難。

相比貴陽這樣的省會城市，一些基層市縣，「缺錢」的困境更爲急迫。對此，政府工作報告在今年的財政政策部署方面，給予地方較大力度的支持。重點包括：今年的赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。上述2萬億元將全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用於保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，强化公共財政屬性，决不允許截留挪用。

「財政、貨幣、就業三大宏觀政策的落脚點都是爲民指向……這是特殊時期的特殊舉措，也爲市場所預期。」中央黨校（國家行政學院）研究員胡敏認爲。

劉元春對《中國新聞周刊》分析，這組數據是一攬子宏觀政策的核心，也是「六保」的基準綫，「2萬億元直接向地方轉移支付，意味著中央財政支出的收縮以及保基層運轉，這是中央和地方的財權在這一特殊時期的調整。」

作爲地方主政者，貴陽市市長陳晏建議，中央統籌考慮地方政府自主需求，有力調動地方政府積極性，「建議在新增地方政府債券分配時，給予省會城市一定的自行支配額度，緩解地方政府建設資金不足，幫助地方政府渡過難關，爲下一步持續健康發展打好基礎。」

針對地方的發債需求，政府工作報告提出，今年地方政府專項債規模爲3.75萬億元，較去年增加了1.6萬億元，主要投向「兩新一重」，即新基建、新型城鎮化和重大工程建設。這些資金均可以支持地方補短板、惠民生、促消費、擴內需。

目標之年能實現嗎？

2020年是特殊的一年，按照原定目標，今年是全面建成小康社會和「十三五」規劃收官之年，也是脫貧攻堅决勝之年。疫情之下，目標是否還能實現？政府工作報告對此給出明確答案，「確保完成决戰决勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會」。

兩者可以說存在一定的因果關係，脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務。國務院扶貧開發領導小組辦公室主任劉永富曾表示，消除絕對貧困是中國2020年全而建成小康社會的底綫目標。

今年3月，中共中央總書記習近平在决戰决勝脫貧攻堅座談會就曾强調，到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，必須如期實現，沒有任何退路和彈性。

疫情發生後，中國的脫貧攻堅實際上面臨著新的困難和挑戰。截至當前，全國尚有52個貧困縣未摘帽、1113個貧困村未出列、551萬貧困人口未脫貧。而因爲疫情影響，貧困勞動力外出務工受阻，貧困戶生産經營受損，駐村幫扶工作受限，扶貧項目開工和扶貧龍頭企業、扶貧車間複

數據顯示，全國已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險。毋席置疑，脫貧攻堅已到最後階段。對於中西部欠發達地區來說，在開展「六保」工作的同時，還要啃下最難、最硬的骨頭，這是他們所面臨的共同難題。

據瞭解，2020年中央財政專項扶貧資金規模將繼續大幅度增加。截至4月上旬，今年中央財政專項扶貧資金已下發1396.36億元，下達時間比往年提前一個多月。

劉永常在兩會期間的發布會上强調，疫情對脫貧攻堅的影響正在逐步克服，不會改變脫貧攻堅大局。脫貧攻堅的目標任務不會改變，决不因疫情而留下鍋底；現行扶貧標準不會改變，既不降低也不拔高；打贏脫貧攻堅戰的時間節點不會改變，既不推遲也不提前。

能否按原計劃實現全面建成小康社會目標，也受到各方關注。按照此前所提出的全面建成小康社會的標準，2020年GDP和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。疫情對經濟産生重創之下，GDP翻番的目標是否能實現？成爲一個待解的懸念。

北京大學新結構經濟學研究院院長林毅夫指出，若要完成GDP翻番的目標，今年的GDP增長率應該達到5.6%，根據他的測算，如果第三、四季度能够反彈到10%，今年的增長率預計可達3%〜4%。要實現全年5.6%以上的增長，第三、四季度則必須達到15%以上。而哪怕是反彈到10%，「也是必須努力才能達到的目標」。因此，林毅夫認爲，GDP翻一賚的目標今年難以實現。

但今年政府工作報告仍然指出，要「全面建成小康社會」。國家發改委主任何立峰對此指出，全面建成小康社會的指標體系是一個完整的、系統的、綜合性的指標體系，這其中不僅包括經濟指標，也包括人民民主的不斷擴大、人民生活水平的不斷提高、文化軟實力的建設、生態文明建設等指標。

這些綜合性、系統性的全面小康社會目標任務，具體量化到每個五年規劃中。「十三五」規劃中包括了25項，其中12項是預期性的，13項是約束性的。從目前執行情况來看，有些目標，比如常住人口城鎮化率，已經提前實現了。大部分目標正在按時序進度推進，到年底，有些目標可以超額完成，有些可以全面完成，絕少部分可以基本完成。

對於學界討論不休的兩個翻一番問題，何立峰給出了具體數字推算：只要今年GDP增長超過1.75%，人均收入在2010年的基礎上翻一番的目標就可以實現。至於GDP翻一番的目標，「如果今年GDP增長1%，就相當於2010年GDP總量的1.91倍。如果增長3%，就相當於1.95倍。如果增長5%，就相當於1.99倍，這將非常接近原先的翻一番目標。」

張立群分析，疫情衝擊之下，GDP翻番是一個待爭取的目標。但現在中國經濟的首要問題是守住底綫，落實「六保」，在這個蕊礎上積極求進，「不能爲了數量指標，丟掉‘六保’的基本盤。這就得不償失了」。

劉元春也認爲，沒有必要在下半年因爲某一個參數，失去戰略定力。「通過過度刺激、不計成本的達到速度，是有可能的。但是代價過大的高速反彈，可能幷不是我們所需要的，一定要遵循經濟復蘇和高質量發展所需要的經濟規律和政策定位。」

（徐天／文）