一、問題的提出
隨著全球化水準的提高，加速了世界政治經濟地圖的重塑，民族國家權威出現上移至超國家行為體，下移至次國家政府行為體，外移至社會行為，地方政府「走向世界」已經成為普遍現象。次國家政府行為體積極登上國際舞臺，參與國際事務，被越來越多地納入國際關係研究議程，同時外交內涵得到進一步外延，出現了許多描述次國家政府對外關係的術語，如「次國家政府外交」「平行外交」「小外交」「多層次外交」以及「次主權外交」「次中央外交」等。這些概念突出了次國家行為體儘管不是主權行為體，但它是一個國際行為體，說明「次國家政府參與國際事務不僅可能，還可以促進國家利益的實現」。在西方學者眼裡看來，「政策與行為體間的多層關聯性的’整合外交’代表著新的外交未來」。改革開放的不斷深化和城市體系的不斷更新，區域和中心城市已經成為中國經濟發展的重要支撐，地方政府也在中國經濟發展中發揮了關鍵作用。地方政府通過競爭利用經濟能力塑造了區域經濟和社會發展，並積極參與國家對外開放，在中國的外交政策中也扮演著越來越重要的角色，如「排頭兵」「重要門戶」等。其中，澳門特別行政區是一個典型。
澳門位於中國東南沿海，地處珠江西岸都市圈，背靠珠三角經濟腹地，是中國兩個特別行政區之一，在中西交往歷史中一直處於特殊地位，開埠後一直是貿易泊口、遠東國際轉口貿易樞紐和中西文化交流的橋樑。澳門回歸後，在「一國兩制」方針指導下，中央授權澳門，可自行處理地區性的經濟、文化對外事務，可以以「中國澳門」單獨同世界各國、各地區互設機構、簽訂有關雙邊協定、參加國際組織和締結國際公約、簽發護照和旅行證照等對外事務權力。⑶這表明澳門特別行政區，作為國家非主權性的地方行政和經濟實體，具有一般國際關係行為體的普遍性，又具備了單一制國家地方政府所不擁有的外事權，或比聯邦制國家次國家政府外交權更大獨立性的特殊性，這是澳門的一大優勢，但其中的發展規律是什麼？如何發揮其獨特優勢服務於中國特色大國外交？如何踐行「國家所需，澳門所長」，進一步提升在中央授權下的對外活動空間是需要關注的議題。
澳門對外關係研究一直是學術界關注的議題，研究領域涉及面廣、內容豐富，澳門對外關係理論適用問題、澳門對外關係功能、澳門對外關係實踐成就等。就國際法主體和國際人格資格而言，有學者認為中央授權特別行政區對外事務權力，屬於國內法意義的自治，不同於國際法主體，但有學者認為澳門擁有特殊的歷史和現實，擁有一定限度的國際法律主體資格或有一定程度的國際人格；在澳門對外關係的理論上，有學者認為現有次國家行為體對外關係理論並未能涵蓋澳門對外關係內容；在澳門對外關係功能上，澳門可以成為中國跨文化國際交流平臺、推動民間外交、經濟交流橋樑、亞太和拉美之間的合作平臺。另外，還有研究總結了澳門回歸以來對外交往的現狀與成就。這些研究有助於我們瞭解澳門作為「次國家行為體」的作用，但澳門具有一般次國家地方政府所不擁有的特殊性，這種特性往往更是澳門服務中國特色大國外交和拓寬自身對外活動空間的獨特優勢。
中央政府授權澳門享有高度獨立的外事權，以擴大澳門對外活動空間，創造有利於澳門發展的外部環境，實現保持澳門的長期繁榮與穩定的功能，從這一層面而言，澳門對外關係與功能性「平行外交」理論的另一種需要不謀而合。因為澳門沒有外交權，但是在中央和基本法的授權下，有廣泛的對外事務權，它是以推廣經濟、文化聯繫，保持地方長期繁榮穩定為目的，是符合國家利益的。因此，文章基於澳門外事權的特殊性，借鑒功能性「平行外交」理論精髓，而不是照搬平行外交理論，討論與「一國兩制」憲政結構下特別行政區對外關係的適用，以期更好地解釋澳門廣域對外交往活動的現象與問題。
二、功能性平行外交理論與特別行政區對外關係的適用
20世紀80年代，國際關係全球化，將原本隔離或區分的國際政治與國內政治緊密聯繫在一起，世界開啟相互依賴時代，全球社會正逐漸成長。現代國際關係中民族國家的權力轉移，下沉方向促進「次國家行為體」與國際社會的有效互動，對傳統國際政治單一行為體產生了衝擊。隨著對次國家行為體研究的不斷深入，學者們對針對不同的次行為體的外交案例進行總結，歸納出較具代表性的「平行外交」「多層外交」理論，文章所要討論的主要是前者。
（一）功能性平行外交理論的興起與發展
平行外交，最早由密切爾曼（Micheimann）和帕納耀惕．索爾達托（Panayotos Soldatos）在1990年《聯邦主義和國際關係》一書中，提出次國家政府的平行外交理論。後伊夫．杜恰切克提出以「小外交」對應中央「大外交」的「平行外交」理論。這一理論認為，地方政府在國際事務中可充分發揮自主性，可從事「平行於中央政府外交開展國際活動，通常與中央外交相互合作、互為補充，但有時也有衝突」。杜恰切克還認為平行外交運作因不同的物件有所差異，他按照次國家政府的地理位置與政治級別，將平行外交劃分為「跨國界區域間、次國家政府間、全球性」三種。臺灣大學學者辛翠玲也指出「平行外交的課題在法語世界很流行，尤其是全球性平行外交」。
帕拉德（Palad）、阿德庫爾（Aldecoa）和基廷（Keating）根據全球性平行外交目的導向不同，將平行外交細分為「功能性平行外交”（functional paradiplomacy）和「認同性平行外交」（identity-based paradiplomacy）。功能性平行外交是指地方政府為了獲得更多資源支持，促進本地區的經濟發展與繁榮，如對外貿易上，同更多的國家或地區爭取更多的經濟協定。所以這一平行外交不會與國家的整體利益發生衝突，甚至可以說是對國家外交政策的補充和支持，通常可以得到中央政府更多的權力授予，更多的人力、物力支持，實現「雙贏」局面。認同性平行外交，是為了使地方內部獲得更多的身份認同支持，直接通過政治手段強力訴求突破現狀，以獲得獨立或民族建國，等於是一股分離主義力量，想要從原來獨立主權國家中拆散，如加拿大魁北克。這一平行外交觸碰了國家主權的神經，與功能性平行外交截然相反，必然出現兵戎相見。
次國家行為體日益活躍於國際舞臺，這使得民族國家在國際政治舞臺出現多個聲音。英國學者布萊恩．霍金（Hocking）針對平行外交理論進行了批評，認為不應該將次國家政府示威自治行為體分離或者平行於中央政府，不能將其與跨國公司混為一談。認為國際國內兩個政治舞臺雙重趨勢明顯，形成了公民社會、地方政治、國家政治和國際政治日益結合的多層政治舞臺，並提出「多層外交」概念。
回顧近四十年來對平行外交的研究，次國家政府可以正式發展官方的國際關係，主要包括派遣代表團訪問、簽署各種協定文書、參加局部性國際論壇、在海外設立永久性官方辦事處等路徑，從而為促進地方經濟、社會、文化發展而尋求國際合作，這更多的是功能性的平行外交。不管是單一制還是聯邦制國家，這種使中央和地方實現合作共贏，互為補充和支持的關係，都值得提倡，從「衝突解決和自治的視角來看，功能性平行外交現象實際上與國際關係和中央政府主權理論並不矛盾」。
（二）功能性平行外交與特別行政區對外事務權的適用
美國學者羅西瑙用「沒有政府的治理」的「世界治理」理論論述了世界政治中的國內政治與國際政治兩個層面，認為國家為中心和次國家為多中心是對等的，相互競爭、互動和共存，不斷挑戰和削弱傳統的國家行為體的主導作用，推動世界政治面貌發生改變。因此，除主權國家外，次國家政府也可從事對外事務成為普遍共識。但是談及平行外交理論，學者們認為其源於民族主義，具有分離主義傾向，地方政府不應該平行於中央政府，這多是從中央和地方在對外事務中的利益衝突來研究的，容易形成中央和地方兩級政府不出現交叉、只能是平行的悖論。對此，作者並不認同這種外交事務上中央和地方必然存在對立、呈現平行的觀點。即使在單一制的國家結構下，在中央和地方視野內，經濟利益和文化發展可以在相當程度超越政治範疇，而表現出強烈的多元性。市場經濟越發達，經濟利益分化程度就越高，文化就更可能多樣化，這事實上構建了一個中央和地方利益特定範圍內的二元結構，為地方政府推動自己的平行外交提供了前提條件。
澳門歷來都是中國領土不可或缺的一部分。為了解決臺灣問題，恢復對香港、澳門的主權，中國共產黨創造性地提出「一國兩制」偉大設想。1990年、1993年全國人大分別通過《香港特別行政區基本法》《澳門特別行政區基本法》，賦予「一國兩制」制度化和法律化。回歸後，實行「一國兩制」「澳人治澳」、高度自治的方針，成為澳門發展史上一個偉大的里程碑，澳門憲政地位隨之產生根本轉變。在憲法和基本法的框架內，組建了澳門特別行政區，是中國不可分割的一部分，是一個享有高度自治的地方行政區域，直轄於中央人民政府。從而確立了澳門和國家一級機關是主權國家內和中央的關係，是一種新型的中央和地方關係。同時，澳門不是一般的地方行政區域，不採取內地一樣的管治方法和社會制度，可獲得更多的中央授權。
澳門在「一國兩制」方針下，實現了以和平的方式實現「管治權移交」，是對主權和治權的新型安排，具有「原則性與靈活性高度統一，體制上彼此包容和相互融合的務實態度。在磨合過程中充分展示具有諒解、協商的談判風格」的憲政精神。澳門基本法賦予澳門特別行政區在財政、金融、貨幣、關稅、出入境管理、對外經濟聯繫的行政管理權、獨立司法權和終審權等，還授予某種程度的對外交往權，以「中國澳門」的名義，加入國際組織和國際公約等，這一系列的高度自治權，是單一制國家地方政府或複合制國家成員州政府所不具有的。因此，在「一國兩制」框架下，為保持澳門長期繁榮與穩定，中央授權澳門不同程度的外事自主權，是和平的、功能性的，即「一國兩制」框架下對外事務是和平外交，不與國家主權相衝突，這符合功能性平行外交的精髓要義。
具體而言，澳門特別行政區實行對外事務的路線是在中央授權的基礎上，以「中國澳門」的名義同世界各國締結雙邊協定、加入國際組織、國際公約等，不與中央主權產生衝突，反而在一定程度上促進中國與其他國家間關係，如葡語系國家，它是功能性平行外交；澳門特別行政區實行對外事務的動因，加強與世界各國的經濟往來和文化往來，推動澳門經濟、旅遊繁榮穩定，其目的導向是為了實現澳門經濟、社會發展，具有功能性。因此，從路線和目標而言，澳門特別行政區對外關係可以列為功能性平行外交的範疇。
三、「一國兩制」下澳門對外關係的實質：國家外交的功能性授權
「一國兩制」下的澳門，根據《澳門基本法》，中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關外交事務；中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務；中央人民政府授權澳門特別行政區依照基本法自行處理有關對外事務。因此，澳門的對外事務，很大程度比內地地方政府或聯邦國家州政府享有更大的獨立性，它是來源於國家外交權一種授權，主要授權方式包括：一是概括性授權，澳門對外事務是中央授出的，且澳門必須在基本法規定下行使此權；二是一次性授權，中央政府一次性授權澳門與其他國家（未建交除外）談判互免簽證協定；三是單項反復授權，澳門特區政府需要在某個對外領域一事一申請，中央政府一事一授權；四是追加性授權，澳門特區還享有全國人大及其常委會、國務院授予的其他權利，也包含對外交往權力。這種授權是基於國家治理需要的邏輯，授予權力主體能力、責任和條件去行使權力，以更好服從國家發展大局；反之，權力主體通過行使權力，保護和拓展地區性利益，更好融入中央政府發展佈局，這是一種功能性的平行，結果是雙方共贏。因此，澳門對外關係授權，實質是國家外交的功能性授權。
（上，陳朋親、葉桂平／文）