「店主在自家門店的玻璃櫥窗上張貼招工啟事被罰款」「炒貨店老闆自稱『最好吃』被罰20萬元」「農民賣菜賺14元，因農殘超標被罰10萬元」……近年來，多個爭議性行政罰款案件引發輿論熱議。
  近日，國務院印發《關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》（下稱《意見》），明確要綜合運用各種管理手段，能夠通過教育勸導、責令改正、資訊披露等方式管理的，一般不設定罰款；不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的範圍；嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款。
  3月10日，最高人民法院行政庭庭長耿寶建表示，少數執法機關錯誤認為「管理就是處罰，嚴管就是重罰」，導致「頂格處罰」和「小過重罰」不時發生，引發社會質疑。因行政處罰引發的行政案件比例一直較高，2023年為12.2％，排名第一。
  「2024年，我們將嚴格貫徹實施《行政處罰法》，以及政府工作報告對建設人民滿意的法治政府的要求，監督行政機關按照處罰法定、公正公開、過罰相當、處罰與教育相結合原則實施行政處罰。一句話總結，行政處罰要符合法理，也要符合事理情理。」耿寶建說。
  「莫名其妙被罰款」
  戴先生是湖南省長沙縣「巡夢圖文廣告」門店的負責人，因缺少平面設計師等崗位員工，去年10月，他把一張門店的招聘啟事貼在了店面的玻璃櫥窗上。今年3月8日，他收到一條「長沙城管」發來的短信，短信稱該「廣告」涉嫌違反市容環境衛生管理有關規定。
  戴先生告訴《中國新聞週刊》，收到短信的當天，他就把招聘啟事撕了下來，但3天後，他還是被長沙縣行政執法局泉塘行政執法隊罰款50元。「我不想為了50塊錢去申請行政復議，但他們這麼罰款，我感到莫名其妙。」
  該行政處罰決定書稱，戴先生實施了未經批准在建（構）築物、設施上張掛、張貼宣傳品等的行為，違反了《長沙市城市市容和環境衛生管理辦法》。
  中南林業科技大學法學教授羅萬裏接受媒體採訪時說，根據對這部地方性法規的理解，只有大型戶外廣告的設置才需要行政許可，非大型戶外廣告，只要不侵害市容市貌，不應該需要城管部門批准。
  3月16日下午，長沙縣行政執法局一位副局長與戴先生見面，代表該局向其道歉，表示此前的處罰欠妥當。
  像戴先生這樣的案例不在少數。北京煒衡（杭州）律師事務所行政法業務部主任李軍民告訴《中國新聞週刊》，他代理過這樣一個案件：方先生在杭州西湖區經營一家炒貨店，其在經營場所和包裝袋發佈的廣告中，用了「杭州最優秀的炒貨店」「杭州最好吃的糖炒栗子」等廣告語。
  杭州市西湖區市場監督管理局認為，該炒貨店的上述絕對化宣傳用語違反了《廣告法》的規定，責令該炒貨店停止發佈使用絕對化用語的廣告，並處罰款20萬元。
  根據《廣告法》規定，廣告中不得使用「國家級」「最高級」「最佳」等用語。若有違反，由市場監督管理部門責令停止發佈廣告，對廣告主處20萬元以上100萬元以下的罰款，情節嚴重的，可以吊銷營業執照，由廣告審查機關撤銷廣告審查批准檔、一年內不受理其廣告審查申請。
  方先生不服罰款金額，委託李軍民做代理人，將西湖區市場監督管理局告上了法庭。2018年5月，西湖區人民法院作出行政判決。法院認為，原告在自己店鋪和包裝袋上發佈了相關違法廣告，廣告影響力和影響範圍較小，客觀上對市場秩序的擾亂程度較輕微，對同行業商品的貶低危害較小。廣告針對的是大眾比較熟悉的日常炒貨，栗子等炒貨的口感、功效為大眾所熟悉，相較於不熟悉的商品，廣告宣傳雖會刺激消費心理，但不會對消費者產生太大誤導，商品是否真如商家所宣稱「最好」，消費者自有判斷。
  綜上，西湖區人民法院認定，執法機關在處罰數額的裁量上存在明顯不當，將罰款數額變更為10萬元。
  李軍民說，該案一審宣判後，方先生提起上訴，二審開庭後法官曾有意組織對處罰數額進行進一步調解，但方先生的心理預期是2萬元，導致未能調解成功。杭州市中級人民法院維持了原判。
  近年來，從公開通報看，備受爭議的行政處罰案例不在少數。石家莊曾通報過一個案例：2021年1月，該市深澤縣市場監管局橋頭鎮市場監管所對兩家商店進行日常巡查時，發現一家商店的大白菜未明碼標價，也未實際售出，另一家商店的雞蛋未明碼標價且已售出2盤、盈利2元，便對兩家商店各處以5000元罰款，並沒收第二家商店「違法」所得2元。
  通報稱，該市場監管所在執法過程中存在過度執法、以罰代管等行為。深澤縣紀委監委給予橋頭鎮市場監管所所長商某某政務警告處分，對工作人員田某、劉某某批評教育；責令縣市場監管局糾正錯誤並退回罰款，局黨組向縣委作出深刻檢查。
  2022年8月，國務院第九次大督查第十六督查組在陝西督查時發現，2021年以來，榆林市市場監管局對小微市場主體罰款超過5萬元的食品安全案件有21起，很多案值只有幾十元至幾百元，罰款比例達到100倍至200倍，個別案件超過3000倍。比如，售出4板過期4天的優酪乳退貨後被罰2萬元，賣出5斤超標芹菜被罰6.6萬元。
  李軍民表示，《行政處罰法》是行政處罰的基本法，所有的行政處罰都可以適用該法，這部法律的一個重要原則就是教育與懲罰相結合，讓當事人在接受懲罰的同時，還能起到警示教育的作用。
  現實中，卻出現有的執法人員擔心罰款數額低了被問責的現象。李軍民記得，他代理一個行政案件時，執法人員表示，對當事人的處罰數額已經是最低，如果再低，相關部門可能會問責他們。「這種心理說明，他們在執法時側重於『罰款』，而沒有充分考慮到《行政處罰法》中的警示教育作用，偏離了立法初衷。」
  李軍民還發現，從他接觸的多個行政案件來看，如果罰款數額還能接受，很多當事人往往會認罰。只有在罰款金額遠遠超出其承受能力時，他們才會通過申請行政復議、聘請律師等途徑維權。
  「首違不罰」
  不過，變化也在發生。
  2021年7月15日，新修訂的《行政處罰法》施行，其中新增了「首違不罰」規定：初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰。
  李軍民告訴《中國新聞週刊》，「首違不罰」目的是給予當事人改正機會，是法治的明顯進步。不過其是有嚴格的適用條件的，必須同時滿足「初次違法」「危害後果輕微」「及時改正」這3個條件。其中「及時改正」必須在行政機關立案之前，當事人主動改正，否則就不適合「首違不罰」。
  近兩年來，多地出現了典型的「首違不罰」案例。
  2022年3月，鄭州市金水區市場監督管理局接到舉報，稱河南某電子科技公司的網站上，在介紹產品時上傳了「C系列，紅外熱成像專業檢測的最佳選擇」的文案內容。因該廣告語中提到的「最佳」二字，違反了《廣告法》的規定，該公司被金水區市場監督管理局以最低限額20萬元進行處罰。
  該公司經理彭先生認為行政處罰過重，向法院提起訴訟，要求撤銷行政處罰決定。2022年8月，當地作出行政判決，將罰款數額變更為7萬元。宣判後，該公司提出上訴。2022年11月，該案經二審最終判決，撤銷了被訴行政處罰決定。鄭州市金水區市場監督管理局不服，向河南省高院提出再審申請。
  2023年5月，河南省高院行政庭法官率領審判團隊對該案進行協調。在調解現場，彭先生解釋稱，「最佳」二字是由委託的策劃公司從產品廠商提供的畫冊中摘錄的，其在收到處罰通知後才注意到，並立即進行了刪除。網站創辦以來流覽量極低，只是為了宣傳公司。而且，宣傳產品為測溫熱像儀，主要為抗洪救災或應急管理時救援所用，大眾消費群體對此類產品的認知程度及購買概率較低。
  彭先生關心的一個問題是，自己屬於首次違法，情節輕微，又及時改正沒有造成社會危害，能否免予行政處罰？
  經過調解，鄭州市金水區市場監督管理局同意撤銷行政處罰，撤回再審申請。該科技公司也自願撤回一審起訴以及二審上訴。
  福建省閩侯縣農民張某也同樣成為「首違不罰」的獲益者。
  據央視報導，有一天，張某在去鎮上打工的路上，順路從鄰居那裏收了70斤芹菜，帶到菜市場賣，他因此賺了14元的差價，沒想到這些菜被執法人員查出農殘超標。2022年4月，當地市場監管部門責令張某改正並對其給予警告，沒收違法所得14元，處以罰款5萬元。因未繳納罰款，張某被追加罰款5萬元。後因仍未繳納罰款，他被告到法院，要求強制執行。
  《食品安全法》規定，違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，尚不構成犯罪的處5萬元以上10萬元以下罰款。
  張某表示，他感覺罰款過重。福州市閩侯縣人民法院副院長林孔亮也說，「行政強制處罰的催告書上，有兩個數字引起了我的注意，一是獲利14元，一是行政罰款共計10萬元，這是一個非常鮮明的對比。」
  孔亮說，「張某並不是職業菜販，等於首次違法。（市場監督管理局）僅僅作出從輕處罰的決定，跟本案的事實情節、社會危害性不相匹配，違反了行政法上過罰相當的原則，所以法院經過審查，合議庭一致認為這個不准予強制執行。」
  近年來，不少地方出臺了相關檔，對「首違不罰」進一步作出規範。
  2023年11月，廣州市出臺《民營企業首次違法合規免責清單（第一批）》，針對人力資源和社會保障局、市場監管局、城市管理綜合執法局等部門在日常執法過程中出現的，可以不予處罰的輕微情節作出列舉。
  2024年1月，新修訂的《江蘇省道路交通安全條例》正式施行。其中規定，公安機關交通管理部門在行政執法活動中，對初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰，採取勸誡、引導參與道路交通安全公益活動等教育方式予以糾正。
  如何抑制逐利性罰款？
  中國政法大學法學院副教授蔡樂渭告訴《中國新聞週刊》，從歷史視角看，曾經有一些行政機關和執法人員的績效與罰款收入掛鉤，這就導致了為逐利而罰款的現象，後來實施了「罰繳分離」制度，較好地遏制了罰款逐利的現象，但由於一些地方財政與執法機關存在「罰款分成」等情況，逐利罰款的現象並未杜絕。
  蔡樂渭表示，近些年來，由於種種原因，一些地方的財政收入大幅度下降，財政壓力驟然加大，有媒體曾經做過統計，個別地方在一般財政收入下降後，加大處罰力度，罰沒收入在其總收入中佔據了較大比例，有時甚至占比近半，在此情形下，就無法排除這些地方存在通過罰款彌補財政缺口的嫌疑。
  2021年4月，《半月談》報導，北方某山區縣一年的一般公共預算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當地交通違章罰款一年竟「創收」了3000多萬元，撐起了地方一般公共預算收入的1/3。報導稱，這個不通高速的山區縣是煤炭運輸必經之地，許多運煤車輛進出，都要經過這個縣。當地有幹部表示，縣裏工業不發達、企業較少，「領導要錢就找交警等執法部門」。
  今年的全國兩會上，如何抑制逐利性罰款衝動的話題也受到關注。
  全國政協委員、北京金臺律師事務所主任皮劍龍在提案中呼籲，將地方執法過程中罰沒所得依法上繳中央財政。
  皮劍龍說，在現行辦案經費地方保障體制下，執法機關的經費主要來源於地方財政預算撥付和上級機關轉移支付，其中前者是基礎來源。而在當前的罰沒所得管理實踐中，當罰沒所得作為一項非稅收入上繳至地方財政後，地方政府往往會將罰沒所得全額返還給辦案機關作為執法辦案經費。因此，將執法所得財產統一上繳中央財政，切斷執法機關逐利性執法的利益鏈條，可以有效遏制逐利性執法。
  他建議，各級、各地執法辦案經費，應由中央統一調撥使用。
  湖北省統計局原副局長、中南財經政法大學財稅學院教授葉青告訴《中國新聞週刊》，一些地方面臨財政困難時，把罰款當成增加收入的「捷徑」，但罰款不像稅收那樣有穩定的來源，所以往往罰的數額比較多。而將罰款收入逐級上繳至中央財政，可以有效抑制罰款的隨意性。
  蔡樂渭則認為，這種做法在一定程度上可以使得地方不會與罰款收入產生直接的利害關係，從而可以抑制這種罰款衝動。但此事涉及中央與地方的複雜財權事權關係，一時恐無法成為現實。
  李軍民也表示，將地方罰沒收入全部上繳中央的建議並不現實，操作起來也會遇到難度。「有些罰款不一定是逐利性的。同時，對執法機關來說，現場調查取證、做筆錄、製作法律文書、鑒定等都涉及成本問題。在這種情況下，可能導致執法人員工作動力不足，甚至會縱容一些違法行為。」
  西南政法大學教授蔡斐撰文稱，從理論上來說罰款行為自然是「當罰則罰」，與「執法創收」沒有關聯。但是，什麼情形該「當」？罰多少算「罰」？這就取決於行政裁量權基準制度的建立健全。一旦基準制度脫離法定的範圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創收工具提供可乘之機。
  蔡斐稱，比如《安全生產法》規定，對因違法行為導致發生生產安全事故的主要負責人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那麼，在2萬到20萬如此巨大的一個彈性空間內，究竟是罰款2萬、10萬，還是20萬？需要根據立法意圖和執法經驗，尤其是實際行為，將裁量的情節和裁量的選擇形成可操作的具體制度，否則就很容易出現行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現象。
  蔡樂渭告訴《中國新聞週刊》，任何一部法律都無法對現實中千變萬化的情形作出事無巨細的專門規定，因此賦予行政機關以裁量權是必然的，但是也要防止行政裁量權的濫用。對於行政機關而言，在行使自由裁量權時，也應充分考慮現實情況，進行適當的裁量，同時也要接受充分的外界監督。
  2月28日，在國務院政策例行吹風會上，司法部行政執法協調監督局局長何勇表示，對於違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。解決這個問題，主要是靠制定行政裁量權基準。之前，國務院辦公廳印發的《關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》對此提出了全面要求，要求各地、各部門要按照檔抓緊制定、修改、公佈行政裁量權基準，對法律、法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法許可權、裁量幅度進行細化量化。特別是對於罰款數額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，儘量壓縮裁量空間。
  另外，蔡樂渭還認為，從相關案例看，在很多「小過重罰」的案例中，一些行政機關已經作出了法律規定的最低罰款，如果再下調罰款數額或不進行行政處罰，反而會面臨是否依法行政的質疑。
  他舉例說，現行《食品安全法》對某些違法行為規定的罰款數額是5萬元起步，假如一個菜農只是售賣少量不合格蔬菜的行為被發現，行政機關就可能對其處以5萬元或者更高數額的罰款。
  因此，蔡樂渭認為，有必要就相關法律進行修訂。具體而言，現行《行政處罰法》第三十二條中「法律、法規、規章規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的」可以修訂為「其他應當從輕或者減輕行政處罰的」，以便在整個行政處罰領域為執法者留下根據具體情形進行裁量的必要空間。同時，相關具體領域的法律規範，即便需要對違法行為予以嚴厲制裁，也要考慮到現實生活的多樣性，規定某些應當從輕或者減輕行政處罰的情形，從而避免「小過重罰」的頻繁發生。
  此外，李軍民告訴《中國新聞週刊》，要遏制逐利性罰款，相關部門可以進一步制定指導意見，明確哪些情形屬於逐利性罰款，進而要求地方上做出改進。
  （周群峰／文）