引言
  勞工政策（labor policy）又稱為勞動政策，很多學者也將其等同於勞工法或勞動法（labor law）。在國際勞工組織的語境中，它又被稱為就業政策（employment policy）。勞工政策是以勞工為政策對象的社會政策，在現代社會中被認為是確保經濟安全的四大政策支柱之一。
  學術界對勞工政策沒有形成一致的定義。有學者將勞工政策界定為為規範僱主與僱員之間的關係而制定的法律，並補充說，勞工立法的首要目標是應對影響廣大工人的危機。而美國國家社會保險研究院（National Academy of Social Insur- ance）對其的定義是:勞工政策是對勞動力市場的積極調節，包括促進工作和重返工作，其目標是幫助所有有能力工作的人找到穩定的工作，支持有尊嚴的生計。與此不同，國際勞工組織將勞工政策的核心政策領域確定為六個方面:擴大就業的經濟政策（需求側），技能、技術和就業能力，企業發展，勞動力市場制度和政策，治理、賦權和組織資本，社會保護。也有學者極大地拓展了勞工政策的範圍，將勞工政策理解為人力資本政策（human capital policy），與家庭政策、教育政策、日托政策、衛生政策、貿易政策、投資政策、外交政策、宏觀經濟政策等融為一體。
  筆者認為，可以從勞工法的角度來理解如上定義的差異性。勞工法的制定存在著多種不同甚至衝突的價值觀與目標，包括保護弱勢（僱員）、維護人明尊嚴、促進人類能力的進步、提高效率等。價值取向不同，勞工政策的範圍（即界定）便也不同。本文從保護弱勢（僱員）的角度來理解勞工政策，將勞工政策界定為政府為保障工人就業過程中的權利和利益而制定的政策。根據這一定義，本文對澳門勞工政策的發展進行了梳理。
  文獻回顧
  雖然勞工政策可能存在不同甚至相互衝突的政策目標，但保護弱勢者是勞工政策首要的、最核心的原則之一。人們普遍認為，在勞動關係中存在固有的不平等，僱員是弱勢的一方，而勞工政策正是消弭這種不平等的工具。從國際經驗來看，勞工政策旨在解決的不平等包括兩個方面:首先是勞資關係中的不平等，即僱主與僱員關係的不平等；其次是不同勞工群體的相對不平等，例如，男性僱員與女性僱員在工作中的不平等。
  僱主與僱員之間的不平等是勞工政策理論關注的核心問題。勞工（僱員）作為相對弱勢的一方，不僅在經濟上依賴僱主獲得收入，而且在法律上從屬於僱主。勞工政策被用來對此進行調整，以恢復僱主和僱員之間的平衡關係。有研究指出，當代勞動法規面臨的挑戰是:是否以及如何保護作為雇傭合同弱勢一方的勞動者，這也是勞動法研究的核心問題。勞工政策的這種傾向被稱為保護原則（principle of protection）。事實上，「保護僱員」是勞動法的一項明確的基本原則，儘管在法律中並未這樣表述。
  雖然很多論文在討論保護原則時，沒有討論不同勞工群體之間的不平等但保護處於弱勢地位的勞工群體的觀念體現在不同的立法與學術文獻之中。例如，日本就通過《平等就業機會法》《育兒假和家庭護理假法》保護工作中的婦女權利，因為與男性相比，職業婦女（在勞動市場）處於劣勢。號另外，當學者在討論勞工中的特定弱勢群體時，例如女工、必童工、殘疾人、移徙工人，均主張對其予以保護，以減少他們在勞工市場面臨的不平等。對這些群體的保護也體現在一系列國際公約中，對勞工中特定弱勢群體的保護具有普遍的國際共識。
  保護（弱勢）僱員利益的常見機制有兩種:一是制定實質性的法律規則，規定雇用合同的條款和條件，這些規範可以是某種最低限度的權利，如工資、假期、工作時間等，也可以是僱主必須遵循的某種程式。二是（制定政策）鼓勵集體組織和集體談判，幫助僱員獲得更加平等的地位。蘭吉爾（B. A.Langille）將這兩種方法，分別稱為實質性的（方法）和程式性的（方法）。
  回歸前澳門勞工政策的基本框架
  （一）澳門勞工政策體系的形成
  澳門勞工政策有著較為悠久的歷史。回歸前澳門作為一個曾受葡萄牙殖民統治的地區，其勞工政策源於葡萄牙，主要包括葡萄牙加入的國際公約以及葡萄牙制定的勞工政策。不過，在實際運作中，這些法律在澳門形同虛設。所以，澳門工會聯合總會（簡稱「澳門工聯」）認為，直到20世紀80年代，澳門工人的權益依舊毫無保障。雖然澳門推出了一系列的勞工政策，初步建立起了勞工政策體系，但這些政策很難體現保護弱勢者的價值觀。
  （二）回歸前澳門勞工政策的基本框架
  1982年底澳葡政府頒佈的《工業場所內衛生與工作安全總章程》（澳葡政府第57/82/M號法令）被視為澳門勞工領域的第一部本地立法，當中規定「僱主應對工作場所內之設備及工作條件負責，並確使員工對意外及其他有害衛生事項獲得保障」。1984年下半年，葡萄牙殖民統治時期的澳葡政府頒佈了《訂定僱主與工作者在工作關係上應尊重及遵守的最低及基本條件》（澳葡政府第101/84/M號法令），該法被認為是澳門本地第一部勞資關係法。僅從名稱來看，該法令似乎以保護僱員為目標。
  1987年，葡萄牙殖民統治時期的澳葡政府設立了隸屬總督之社會協調常設委員會（據澳葡政府第31/87/M號法令），該會第一項重要工作就是對勞工關係法作出重大修改，敦促當時的澳葡政府制定並於1989年4月頒佈了《設立澳門工作關系》（澳葡政府第24/89/M號法令）。該法令是對《訂定僱主與工作者在工作關係上應尊重及遵守的最低及基本條件》（澳葡政府第101/84/M號法令）的替代。
  至此，以《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）為核心，配合相關法律檔，澳門勞工政策體系的建構初步完成。從勞工保護的角度來看，此時的澳門勞工政策具備了相對完善的要素，主要體現在以下三個方面：
  1.確立了對僱員（弱勢方）的基本保護條款
  回歸前，澳門勞工政策對僱員權利的保護體現為以下維度：
  （1）勞動關係的建立與解除。勞工政策體現在勞動關係之中，因此，勞動關係的建立與終止，是勞工政策的基本方面。回歸前，澳門勞動關係的建立與終止由《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）規範。《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）沒有明確規定建立勞動關系的方式。但用一整章（第8章）規範了勞動關係的解除，相關條款要求，在無充分理由解除勞動關系時，僱主比僱員要承擔更多的責任，以此來體現對僱員的保護。
  （2）工時與工資。工資與工時的規定是勞工政策的核心內容，國際勞工組織的第一項公約就規定了工作時冋。伯斯坦（H.Burstein）在評價美國勞工政策時，將工資和工時條款視為勞工立法史上最重要的里程碑，該政策分支最核心的內容是確定工資的下限和工時的上限。
  《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）明確了工時的上限，規定「任何工作者正常不應每天提供服務超過8小時，每週不應超過48小時，而平常工作時間應有不少於30分鐘短休，以便工作者不作超過5小時連續性工作」。同時，該規定還對周假、年假等進行了規範。不過，當時的法律沒有建立最低工資制度，無法真正保護僱員的基本權利。
  （3）安全與衛生。回歸前，澳門勞工政策與此相關的內容主要表現在《工業場所內衛生與工作安全總章程》（澳葡政府第57/82/M號法令）、《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）及一些專門立法中。《工業場所內衛生與工作安全總章程》（澳葡政府第57/82/M號法令）是一份關於工業場所衛生與安全的全面規範。《設立澳門工作關系》（澳葡政府第24/89/M號法令）則規定:「工作者因提供服務而患病，以及在提供服務時遭受意外，應獲適當的援助、治療及賠償的保障。」具體方式是「由僱主直接或通過保險予以確保」（第15條）。顯然，該政策也是保護勞動者的。1995年，澳葡政府頒佈了《工作意外及職業病損害的彌補制度》（澳葡政府第40/95/M號法令），該法對於工作意外及職業病進行了更具體的界定，並對相關彌補方式及標準進行了規範。
  2.明確了對勞工中特定弱勢群體的保護
  （1）對女性僱員的保護。《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）第6章以「關於婦女工作」為標題，專門對女性僱員的權利與保護進行了規範。
  （2）對童工的保護。勞動關係中的未成年人一般被稱為童工（child labor），是指超過一般最低工作年齡但尚未成年的青少年。國際勞工組織的目標是消除一切形式的童工現象，但在過渡期間，政策主要體現為改善童工的工作條件。《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令）第7章以「童工」為標題，專門對童工的權利與保護進行了規範。當時的澳葡政府缺乏有效的監督和執法機構，雇用童工問題無法得到解決，未成年人的合法權益嚴重受到侵害。
  （3）對殘疾僱員的保護。回歸前，澳門重視殘疾人就業的政策出現較晚，1998年，澳葡政府才開始制定了《就業政策及勞工權利綱要法》（澳葡政府第4/98/M號法律），該法要求「雇用殘疾人士從事適合其身體狀況的工作」（第7條）。之後，澳門制定了《預防殘疾及使殘疾人康復及融入社會之制度》（澳葡政府第33/99/M號法令）。該法第21條規定，「就業政策應包括有助殘疾人投入就業市場及有助創造其他勞動形式之措施及技術、財政性質之鼓勵」。澳葡政府關於殘疾僱員的保護政策制定較晚，殘疾人無法獲得援助政策的支持和專業性的指導。
  （4）對外地僱員的保護。《關於輸入勞動力》（澳葡政府第12/GM/88號批示）是回歸前澳門對外地僱員管理的主要政策依據。該檔規定：「用人單位聘用外地勞工時，勞工事務署需要對僱主是否具備以下基本要求進行評估:直接或間接確保勞工應得的住宿;支付與僱主企業議定的工資;在患病時及因成為母親而提供援助；發生工業意外及職業病時提供援助；將視為不受歡迎的勞工送返原居地。」其中，前四項可以視為對員工的基本保護，然而相關措辭是模糊的，可以作出彈性較大的理解。
  3.建立社會對話機制，使勞工代表可以在政策制定中發揮作用
  國際勞工組織將社會對話定義為政府、僱主和工人的代表之間就有關經濟和社會政策共同關心的問題進行各類談判、協商或簡單的資訊交流。1987年成立的社會協調常設委員會是澳門最重要的社會對話平臺，其在多項勞工政策的制定中發揮了重要作用。1997年，澳葡政府又以第59/97/M號法令對社會協調常設委員會的功能進行了調整，規定由其「專門直接處理勞動方面之問題，如就業、收益及社會保障等」。
  回歸後勞工保護政策的發展
  回歸後，漠門勞工政策的發展主要通過兩個方面來實現。一是制定綜合性政策。2008年，澳門制定了新的《勞動關係法》（第7/2008號法律），以替代《設立澳門工作關係》（澳葡政府第24/89/M號法令），該法對女職工、童工的保障有了明顯加強。二是制定專門性政策。例如，制定關於最低工資、外地僱員、工會等方面的政策。綜合來看，回歸後，澳門勞工政策對僱員保護的發展包括以下方面：
  （一）對僱員的整體保護
  1.勞動關係的建立與解除。《勞動關係法》（第7/2008號法律）強化了對勞動關係建立的規範，該法第3章對此進行了規定，包括合同的類型、形式等。
  2.工時與工資。最低工資是克服僱員相較於僱主議價能力不對稱或缺乏有效集體談判問題的經典工具。經過僱員團體的長期爭取，澳門於2020年頒佈了《僱員的最低工資》（第5/2020號法律）。該法律有著較廣的覆蓋面，只是不適用於家務工作僱員、殘疾僱員。根據該法，「最低工資金額須於本法律生效後滿兩年進行首次檢討，其後每兩年須進行一次檢討，並可按經濟發展情況調整有關金額」（第9條）。2024年1月1日起，澳門的最低工資標準為：按月計算報酬，每月7072澳門元;按周計算報酬，每週1632澳門元;按日計算報酬，每日272澳門元;按小時計算報酬，每小時34澳門元。
  3.安全與衛生。回歸後，澳門特區立法會對《工作意外及職業病損害的彌補制度》進行了多次修改，包括第12/2001號法律、第6/2007號法律、第6/2015號法律。這些修改雖然幅度較小，卻也進一步擴大了工作意外的保護範圍。
  （二）對特定弱勢群體的保護
  1.對女性僱員的保護。《勞動關係法》（第7/2008號法律）的制定及其修改重點體現了對女性僱員的保護。回歸後，澳門兩次延長了女性僱員的產假，第一次是《勞動關係法》（第7/2008號法律）第54條規定「女性僱員有權因分娩而享受56日產假」。2000年，澳門以第8/2020號法律對《勞動關係法》（第7/2008號法律）進行了修改，又將女性僱員的產假延長至70天，使產假時間達到回歸前的2倍。作為對女性分娩的保護，此次修改還增設了男士侍產假，規定「男性僱員有權因成為父親而享受五個工作日侍產假」（第56- A條）。
  2.對未成年僱員的監督保護。回歸後，澳門特區對未成年僱員的監督保護也進一步增強，通過多份檔明確禁止或限制未成年人從事某些特定工作。《勞動關係法》（第7/2008號法律）第29條規定「僱主不得安排未成年人：（一）提供家務工作；（二）提供超時工作；（三）在晚上九時至翌日上午七時期間工作；（四）在禁止未滿十八歲人士進入的場所內工作」。另外，第343/2008號行政長官批示《核准「限制未成年人提供的工作清單」》、第344/2008號行政長官批示《核准「禁止未成年人提供的工作清單」》均詳細規定了未成年人的工作領域。
  3.對殘疾僱員的保護。2016年，澳門特區政府制定《2016至2025年康復服務十年規劃》，提出13個服務範疇以更好地支持殘疾人士康復及融入社會，其中之一就是「工作、就業和職業康復」。2020年，澳門特區政府以第39/2020號行政法規推出《殘疾僱員工作收入補貼計畫》，當殘疾人士的工作收入低於澳門最低工資時，由政府補足差額。另外，為促進殘疾人就業，澳門特區政府還推出了不同的專項計畫，例如，社會工作局分別於2010年及2014年推出兩期「殘疾人士就業發展資助計劃」，社會保障基金亦於2018年1月1日起推出「鼓勵殘疾金受益人就業計畫」。
  4.對外地僱員的保護。2009年《聘用外地僱員法》（第21/2009號法律）規定了不歧視原則，「聘用外地僱員賦予該等僱員享有不低於本地僱員的權利、義務及工作條件的待遇」，這是澳門外地僱員政策的一項重大進步。然而，該法並沒有明確外地僱員應受何保護。因此，「不歧視原則」下外地僱員的權利依然是不清晰的。
  澳門勞工保護政策存在的挑戰
  澳門勞工政策對僱員的保護進一步加強，但在進步背後，也存在一些潛在挑戰。
  （一）從政策力度來看，與國家或國際標準存在差距
  工作時間（包括假期）可能是勞工政策領域最具可比性的指標。（1）工作時長方面，澳門法律規定「每日不得超過8小時，每週不得超過48小時」。這低於國家和國際標準。國際勞工組織早在1935年就主張每週工作40小時。而中國內地自1995年起，實行的標準就是「每日工作8小時，每週工作40小時」。（2）產假方面。澳門女性僱員的產假經過兩次延長，雖然已達到70天，但同樣低於國家和國際標準。國際勞工組織1952年《保護生育公約》（第103號公約）建議「產假期限應至少為十二周」。而中國內地產假的基礎期限是98天，在特定情況下還可進一步延長。澳門的平均經濟水平高於內地，僱員也應更好地分享經濟發展的成果，澳門勞工政策對僱員的保護方面還有較大的發展空間。
  （二）從政策對象來看，不同群體在政策中的地位存在差異
  澳門勞工政策領域，有四個主要的特定群體：女性僱員、童工、殘疾僱員以及外地僱員。他們作為弱勢群體，在政策中受到的保護程度有明顯差別。女性僱員、童工受到政策的特別關注，這也是回歸後澳門勞工政策發展的重要體現。殘疾僱員的利益雖受到關注，但相關政策在位階上處於較低層次，而且具有臨時性。保護外地僱員是政策重點，但外地僱員作為弱勢群體的地位似乎沒有得到承認。
  政策對不同群體在關注度方面的差異，可能與該群體的政策影響力有關。回歸後，澳門對女性僱員與童工的保護有了明顯的加強，這可能是因為其擁有較大的代表性組織——澳門婦女聯合總會。該組織有廣泛的政策參與機會，可以代表女性僱員與童工發聲。殘疾僱員雖然沒有強大的社團組織，但畢竟他們擁有選票，可以通過議員反映他們的聲音。與他們相比，外地僱員在與自己目關的政策制定過程中完全缺乏表達聲音的管道。
  （三）從政策過程來看，共同決策機制有待優化完善
  這體現在多項政策的制定過程中。例如：（1）最低工資政策。雖然，1998年《就業政策及勞工權利綱要法》（澳葡政府第4/98/M號法律）明確提出了「確保最低工資及其定期調整」的政策目標，且自回歸以來僱員方就一直呼籲達成該政策目標，但直到2015年澳門頒佈《物業管理業務的清潔及保安僱員的最低工資》（第7/2015號法律），特定行業的特定工種才實現最低工資制度，全面最低工資直到2020年因《僱員的最低工資》（第5/2020號法件）的頒佈才實現。⑵共同決策機制的立法。國際勞工組織《組織權利和集體談判權利原則的實施公約》（國際勞工組織第98號公約）於1964年7戸1日起在澳門生效。根據該公約，澳門有責任知集體共同決策權進行保護。為實現這一目標，2005年起，僱員團體的代表先後12次在立法會提案《工會法》，但均未獲通過。直到2024年，澳門才頒佈了《工會法》（第6/2024號法律），澳門勞工政策制定過程漫長的原因之一可能是共同決策機制需要進一步優化完善，相關議題往往要經過長期博弈才能達成共識。
  （四）從政策類型來看，往往存在「福利替代」
  「福利替代」是指在勞資雙方無法達成共識、相關政策制定受阻時，政府以發放福利的方式回應僱員方的要求。依託於回歸後澳門經濟發展的巨大成就，該策略被澳門特區政府釆用。例如，澳門回歸後，僱員方要求制定最低工資標準，卻遭到僱主方的強烈反對。2007-2008年，澳門特區政府對此採取了政策行動，具體表現為兩項政策。一是第250/2007號行政長官批示，規定在公共部門以服務取得人身份訂立的關於為其部門提供清潔和保安服務的合同內，必須明訂最低工資標準;二是第6/2008號行政法規《訂定工作收入補貼臨時措施》，規定以臨時方式向低收入的澳門特區居民發放工作收入補貼，以紓緩其因經濟狀況所造成的生活壓力——實際上是一種福利政策。後一項政策經多次延長，執行到2020年，《僱員的最低工資》（第5/2020號法律）正式頒佈。
  勞工政策的「福利替代」在某種程度上緩解了社會問題，存在一定的積極意義。從經濟角度看，該政策取得了與勞工政策近似的效果。
  （五）從政策方法來看，實質性方法與程式性方法的兼顧
  保護（弱勢）僱員的政策方法有兩種，分別是實質性的（方法）和程式性的（方法），前者指政府制定政策以規範最低限度的權利，後者指（制定政策）鼓勵集體組織發展和集體談判。澳門勞工政策的實踐主要採用了前一種方法，政府承擔著過多的事務和責任。這固然有利於強化政府的政策影響力，但也給勞工政策的實施帶來某些挑戰。例如：政府作為中間角色既要回應僱員方的政策訴求，又要回應僱主方的政策訴求，難以找到勞資雙方利益的均衡點，若處理不當有可能出現勞資糾紛。
  完善澳門勞工政策的建議
  （一）提高勞工保護意識，使僱員保護與經濟發展相適應
  雖然澳門勞工政策對勞工的保護不斷發展，但考慮到該地區的經濟發展水準，有必要進一步提高勞工保護水準，加強勞工保護。首先，澳門人均GDP在全世界處於領先地位，2024年，澳門人均GDP排名全球第二，亞洲第一，政府政策應更好地讓居民分享經濟發展成果——加強對勞工的保護是題中之義。其次，對僱員高水準的保護，有助於進一步推進地區經濟的發展。研究表明，完善國際勞工組織的一些核心勞工標準，如集體談判和組織工會權，以及工作場所的安全條件，對 GDP增長有顯著的積極影響。
  澳門特區政府以國際勞工組織制定的各項公約和建議書為基準，進一步完善對僱員的保護。首先，政府可以及時將已適用於澳門的公約（共34項）提到的標準納入政策議程，加速政策制定進程，以履行自己的責任。其次，對於尚未適用於澳門的公約，以及各建議書提出的標準，澳門特區政府可積極引導社會討論，將其轉化為實質性政策，尤其應重點改善對外地僱員的保護。
  （二）強化社會協調常設委員會的功能
  社會協調常設委員會是澳門勞工政策領域吸納社會參與的重要平臺，要制定適合社會發展的勞工政策，該組織的作用應進一步加強。首先，調整優化該組織的定位。同時，在政策資源（例如人力、物力）上給予其更多支持。其次，要強化其職能。根據法律，該組織目前只具有諮詢功能，不利於其形成決策。政府應積極促進其參與共同決策過程，提高該機構的決策效率。最後，考慮到不同工作形式的發展，社會利益更加多元，社會協調常設委員會應嘗試吸納更多社會公眾參與，使其代表的來源更加多元。
  （三）加強對特定弱勢群體的政策關注
  勞工政策應加強對特定弱勢群體（如殘疾僱員、非全職僱員）的保護。
  首先，應為特定弱勢群體提供政策參與管道。讓其聲音「被聽到」是特定弱勢群體的利益被政策關注的基本條件。根據澳門的政策傳統，可以鼓勵這些群體成立自助性社團；在政府資助專案中優先考慮這些社團;加強與相關社團的對話，例如建立社會協調常設委員會與這些社團的互通機制，甚至直接在社會協調常設委員會為這些社團設置代表名額。
  其次，擴大社會討論，調整政策理念。在殘疾人就業方面，除了從福利方面對其生活困境給予有效回應，還應積極促使其走入工作場域。在外地僱員方面，應開展更廣泛的政策討論。事實上，澳門社會對外地僱員的認識與普遍觀念相左。一般的理論認為，外地僱員是弱勢群體，但澳門社會普遍認為本地僱員在某種程度上才是弱勢群體，因為，外地勞工無疑擠佔了本地勞工的就業市場，甚至壓制了工資的增長——而這是澳門外地僱員政策制定的邏輯起點。因此，澳門社會有必要對該議題開展廣泛討論，以更好地平衡外地僱員與本地僱員的權利。
  （原載《學海》）