2月18日， 中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱 《綱要》）， 並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《綱要》指出，建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動「一國兩制」事業發展的新實踐。規劃是指導粵港澳大灣區當前和今後一個時期合作發展的綱領性檔。規劃近期至2022年，遠期展望到2035年。

為何要編制規劃？《綱要》指出，為全面貫徹黨的十九大精神，全面準確貫徹「一國兩制」方針，充分發揮粵港澳綜合優勢，深化內地與港澳合作，進一步提升粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用，支持香港、澳門融入國家發展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩定，讓港澳同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共用祖國繁榮富強的偉大榮光，編制本規劃。

2017年，粵港澳大灣區首次被寫入《政府工作報告》。之後，《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協定》簽署，再到本次《綱要》正式發佈，粵港澳大灣區建設框架日益明晰。一個國際一流的產業灣區和世界級創新城市群，正逐漸走向世界區域競爭的舞臺中央。

機遇與挑戰

根據《綱要》，粵港澳大灣區包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市（以下稱珠三角九市），總面積5.6萬平方公里，2017年末總人口約7000萬人，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。

《綱要》 的出臺可以說正當其時。 《綱要》首先從區位優勢、經濟實力、創新要素、國際化水準和合作基礎等方面，指出粵港澳大灣區建設有著良好的發展基礎。

在經濟實力方面，灣區經濟發展水準全國領先，產業體系完備，集群優勢明顯，經濟互補性強，香港、澳門服務業高度發達，珠三角九市已初步形成以戰略性新興產業為先導、先進製造業和現代服務業為主體的產業結構，2017年大灣區經濟總量約10萬億元。

此外，按照一些機構的統計資料，灣區人口和經濟的集聚效應，越發明顯。灣區以全國約5%的人口規模，創造了超過 12%的全國 GDP 總量，僅憑藉占比0.6%的國土面積，貢獻率占全國 GDP 總量的 12.57%。

除了經濟集聚，灣區還是中國外向型經濟的核心區域，在國際貿易風雲變幻的時代，灣區的「系統重要性」更加顯現。比如，在集裝箱吞吐量方面，2016 年粵港澳大灣區是全球優良港口最密集的區域，吞吐量總計6520 萬標箱，是世界其他三大灣區總和的 4.5 倍。

灣區融合與新一輪發展值得期待，但灣區發展也面臨諸多挑戰。比如，《綱要》就提到，當前世界經濟不確定不穩定因素增多，保護主義傾向抬頭，大灣區經濟運行仍存在產能過剩、供給與需求結構不平衡不匹配等突出矛盾和問題，經濟增長內生動力有待增強。

灣區也存在一定程度的市場分割。《綱要》說，在「一國兩制」下，粵港澳社會制度不同，法律制度不同，分屬於不同關稅區域，市場互聯互通水準有待進一步提升，生產要素高效便捷流動的良好局面尚未形成。大灣區內部發展差距依然較大，協同性、包容性有待加強，部分地區和領域還存在同質化競爭和資源錯配現象。

此外，灣區內各個城市也客觀存在一些問題，亟需通過改革創新來破解。《綱要》指出，香港經濟增長缺乏持續穩固支撐，澳門經濟結構相對單一、發展資源有限，珠三角九市市場經濟體制有待完善。區域發展空間面臨瓶頸制約，資源能源約束趨緊，生態環境壓力日益增大，人口紅利逐步減退。

城市群崛起

《綱要》對灣區內各大城市未來的發展目標進行了定位，首先要求優化提升中心城市。香港、澳門、廣州、深圳被定位為「四大中心城市」，其作為區域發展的核心引擎，要繼續發揮比較優勢做優做強，增強對周邊區域發展的輻射帶動作用。

作為國際金融中心的香港，被賦予了重任。香港要鞏固和提升國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位、國際資產管理中心及風險管理中心功能，推動金融、商貿、物流、專業服務等向高端高增值方向發展。

目前，金融和房地產依然是香港的兩大支柱產業，而《綱要》對香港的產業發展提出了新的要求：「大力發展創新及科技事業，培育新興產業，建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心，打造更具競爭力的國際大都會。」

此前，香港特區政府曾一度規劃要大力發展科創產業，但最終效果並不十分明顯。因此，《綱要》的出臺被看作香港產業革新的一個契機。

香港為何科創產業發展滯後？最常見的觀點是，香港儘管科教發達，但地價太高限制了創新產業發展的空間。因此，近年來，廣州、深圳等地紛紛開始從香港引進科研機構，旨在用內地的「空間」對接香港的「智慧」，從而實現共贏。而現在，《綱要》明確要求內地和香港、澳門要在科創領域進行合作。

《綱要》指出，要更好發揮內地與香港、澳門科技合作委員會的作用，推動香港、澳門融入國家創新體系、發揮更重要作用。充分發揮粵港澳科技和產業優勢，積極吸引和對接全球創新資源，建設開放互通、佈局合理的區域創新體系。

《綱要》具體提到，推進「廣州—深圳—香港—澳門」科技創新走廊建設，探索有利於人才、資本、資訊、技術等創新要素跨境流動和區域融通的政策舉措，共建粵港澳大灣區大資料中心和國際化創新平臺。加快國家自主創新示範區與國家雙創示範基地、眾創空間建設，支持其與香港、澳門建立創新創業交流機制，共用創新創業資源。

澳門的經濟總量遠低於香港，因此澳門的發展更多體現了一種 「多元化」。《綱要》提出，澳門建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平臺，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。

廣州和深圳作為「雙子城市」，經濟發達，產業競爭力強，2018年兩市GDP都超過了2.3萬億元。因此，兩市的協同合作一直受人關注。《綱要》對廣州的要求突出了「綜合」二字，廣州要充分發揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領作用，全面增強國際商貿中心、綜合交通樞紐功能，培育提升科技教育文化中心功能，著力建設國際大都市。

深圳則有所不同，更加突出了「創新」二字。《綱要》要求，發揮作為經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市的引領作用，加快建成現代化國際化城市，努力成為具有世界影響力的創新創意之都。

其他二線城市，則被定位為「節點城市」。《綱要》提到，支持珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等城市充分發揮自身優勢，深化改革創新，增強城市綜合實力，形成特色鮮明、功能互補、具有競爭力的重要節點城市。增強發展的協調性，強化與中心城市的互動合作，帶動周邊特色城鎮發展，共同提升城市群發展品質。

區域內融合加快

目前，世界上有四大灣區，除了粵港澳大灣區，還有紐約、三藩市和東京三大灣區。

美國紐約灣區是全球金融中心紐約所在地，這裏擁有2900多家全球性的金融機構，還有近60家世界500強企業總部。2017年，紐約灣區的GDP達1.5萬億美元。由於GDP規模巨大，而且是全球的資金配置中心，因此紐約灣區也被視為世界灣區中的「一哥」。

美國是全球地理條件極為優良的大國，比如，它除了紐約灣區之外，還擁有另一著名灣區—三藩市灣區。三藩市灣區是世界頂級的高科技創新中心，矽谷正是位於其中。2017年，三藩市灣區的GDP規模達到7400多億美元。

東京灣區由東京都、神奈川、千葉和琦玉「一都三縣」組成，面積占日本國土的3.5%。日本國土狹小，而東京灣區是日本經濟的核心區域。和前面兩大灣區不同，東京灣區的產業更加綜合化，既是工業集聚區，也是金融、科創和文娛的產業中心。2017年，東京灣區的GDP規模達1.3萬億美元。

和以上三大灣區不同，粵港澳大灣區的「區內分割」客觀存在。比如，粵港澳大灣區的不同城市還存在兩種社會制度，而且資本、人才等要素的流動也有分割。此外，在國際貿易中，香港、澳門和灣區的內地部分也分屬不同關稅區。因此，如何推動區域融合便成為了一個重要課題。

2019年2月21日，由廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府共同舉辦的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》宣講會在香港舉行，來自三地政府、粵港澳大灣區建設領導小組辦公室和國家發改委的官員分別對規劃綱要進行瞭解讀和闡釋，並展示了突破障礙，推進融合的決心。

在宣講會上，粵港澳大灣區建設領導小組辦公室副主任林念修表示，粵港澳大灣區建設涉及一國、兩制、三個關稅區、三種貨幣，無論是國際、國內都沒有可資借鑒的經驗，是一項具有開創性、探索性的事業，頭緒多、任務重、難度大，要堅持底線思維，問題導向。

香港特區行政長官林鄭月娥強調了香港和內地的「結合」，要加強大灣區內城市互聯互通。她指出，香港在「一國兩制」下，享有獨特的雙重優勢。未來，香港可以把這些優勢與大灣區內地9市的廣闊市場、完整的產業體系和科技實力較強等優勢結合起來。

廣東省省長馬興瑞則指出，粵港澳大灣區建設是三地共同的重大機遇，廣東將主動與港澳共同做好謀劃落實工作，以更高站位、更大格局深度對接「中央要求」「港澳所需」「灣區所向」「廣東所能」，舉全省之力推進大灣區建設。

澳門特區行政長官崔世安表示，澳門特別行政區正積極部署、加快對接和佈局，充分發揮「一國兩制」的制度優勢，發揚澳門同胞愛國愛澳的情懷，全力參與大灣區建設。

實際上，灣區在很多方面的融合速度遠比外界想像的要快，而基礎設施互通，無疑是區域融合的重要一環。2018年9月23日，廣深港高速鐵路香港段開通運營，這標誌著粵港澳大灣區的市場融合進入了新的快速階段。

如今，隨著《綱要》出臺，各方已經迅速行動起來。可以預見，作為充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、「一帶一路」建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示範區以及宜居宜業宜遊的優質生活圈，粵港澳大灣區在不久之後，將以更新的面貌出現在世界舞臺之上。

（譚保羅／文）