美國NGO“削減核威脅倡議組織”（NTI）最近發佈“全球核材料安全指數”報告，在全球25個擁有武器級核材料的國家中，中國的核安全指數排第20位。NTI對中國核材料安全問題提出的主要警告是——中國目前的管理結構不能滿足核材料安全要求。

中國的核電站大多佈局在東部沿海，而生產核燃料的工廠地處西北內陸，給核燃料的運輸安全造成了一定困擾。圖為廣東大亞灣核電站。

一部《核安全法》又掀起了對中國核安全管理體制的熱議。

2014年3月，全國人大常委會副委員長沈躍躍透露，核安全的立法已經列入十二屆全國人大立法規劃。其立法宗旨是安全第一，“要能夠真正起到保障核安全的作用”。

在中國撲朔迷離的核安全管理體制中，尤以核材料的安全管理情況最為隱蔽。無論是核電站使用的民用核燃料，還是軍用武器級核材料，它們的生產、存儲、運輸、使用狀況一直鮮為外界所知。

軍用高保密，民用漸開放

2014年初，美國NGO“削減核威脅倡議組織”（NTI）發佈了“全球核材料安全指數”報告。該組織評估了全球多個國家的武器級核材料安全情況。評估指標包括：一國的核材料數量與存放地、安全與管控措施、符合國際規範程度、國內承諾與處理能力、風險環境等。

綜合各項指標的評估結果顯示，在25個擁有武器級核材料的國家中，中國排在安全指數榜第20位，遠遠落後於美國（排第11位）、日本（第13位），僅強於朝鮮、伊朗、印度等國。不過，與2012年NTI首次發佈的報告相比，中國的最新排名前進了一位。

這份報告對中國的“風險環境”等指標項打分極低。原因歸結為，內部威脅防範措施不力以及腐敗多發。一位要求匿名的中國專家曾參與該報告在北京的發佈會，他告訴《鳳凰週刊》記者，“有些中國專家在會上說，NTI在一些指標給中國打分很低，是因為對中國體制抱有偏見。我覺得，無論是軍用還是民用核材料，中國政府過去的確長期習慣保密。像NTI這樣的組織不瞭解很正常。”

根據NTI的說法，該機構在發佈報告前，向25個國家政府發函確認一些數據的準確性。中方是未予以回復的少數幾個國家之一。

中國的核工業整體上一直處於保密狀態。位於內蒙古包頭市的中國第一個核燃料生產基地——中核北方核燃料元件有限公司，在2013年幾乎算是頭一次接受大陸官方媒體採訪。該廠建於1950年代，據《中國新聞週刊》透露，此前幾乎從來沒有接受過媒體採訪，在建廠後的很長時間，連生活區也不對外開放，直至最近幾年，才漸漸接受外界參觀。

中核北方核燃料元件有限公司代號202廠。從1950年代建廠到1990年代末，202廠負責滿足國家軍工核燃料需求。2000年以後，開始發展民用生產線，製造核電燃料元件。它是目前國內僅有的兩家核燃料生產工廠之一。另外一家是位於四川宜賓的中核建中核燃料元件有限公司，始建於1965年，從1986年開始生產核燃料元件，代號為812廠。

據專家透露，為核電廠生產的核燃料與軍用的武器級核材料差別很大。為核電廠生產的核燃料，主要成分是鈾，根據中子數量不同分為鈾235和鈾238，鈾235只占3%－5%。而生產核武器的材料，鈾的濃度需要提純到90%以上。上述核燃料基地的生產任務，就是對鈾進行提純轉化和濃縮，然後製成核反應堆燃料組件，最後運往核電廠。

核燃料運輸隱憂

國際原子能機構（IAEA）一直擔心，目前IAEA從各國得到的相關信息可能只是冰山一角。武器級核原料和放射性核原料的丟失仍是重大隱患。NTI發佈上述核材料安全報告也旨在呼籲各國加強管理，以防恐怖組織利用製造核或放射性恐怖活動。

中國的核材料幾乎未曾公開曝出有重大丟失事故。中國原子能科學研究院核保障技術實驗室研究員劉大鳴也向《鳳凰週刊》記者證實，至今未曾聽聞過中國有這類重大事故。

但在負責民用核燃料安全監管的國家核安全局每年的年報中，公眾仍可發現瑕疵。比如在最近一次的2012年年報中，國家核安全局披露，全國曾發生6起放射源丟失事故，涉及放射源7枚；截至2013年初，尚有4枚未找回。所幸，這些丟失的放射源都是IV類源和V類源，屬於基本不會對人體造成永久性損傷的低危險源。

相比民用核燃料的存儲、保管，運輸問題反倒一直是核電界的隱憂。目前，中國的核電廠主要建設在東南沿海，核燃料的生產廠和核廢料處置庫位於西部地區。核燃料需要運輸數千公里，經過諸多人口稠密的地區，耗時長達一周，運輸安全因此被放大。

核燃料的這一生產佈局源於戰備需要。中國的核燃料廠建於1950年代，冷戰時期，大陸將這些重要戰略企業轉移到甘肅、陝西、內蒙古、四川等“三線”地方，而改革開放後興建的核電站，大多佈局在東部沿海地區，由此造成目前核燃料生產與核電用戶在空間上的嚴重脫節。

清華大學核科學與技術專業博士劉志曾撰文介紹護送運輸任務之繁重，“在核燃料裝入運輸容器後，有關部門將根據對沿途交通環境的詳細比較分析，選擇最佳運輸路線，實行全程武裝押運。國家還將利用衛星定位系統對運輸過程進行在線監控，確保運輸過程萬無一失。”

據中核建中核燃料元件有限公司方面透露，運輸過程為全武裝押運，光是運輸採用的專用包裝容器，價格就高達數十萬美元，其設計、製造要能承受跌落、貫穿、火燒等事故條件。而且，每次運輸方案還包括各種緊急情況下的應急預案，如公路運輸時，前有開道車，後有押後車，中間有指揮車，高速公路限速80公里，普通公路限速40公里，安全級別非常高。

為解決運輸難題，大陸官方曾計劃在沿海興建第3個核燃料基地，計劃選址在廣東江門鶴山。據江門官方稱，中核集團專家組經過對全國40多個備選廠址（包括天津、江蘇、福建、廣東等地）進行考察評估，最終確認鶴山市較為適宜。未曾料到，鶴山公眾強烈抗議該項目，致使該方案在2013年夭折，不了了之。

中國的核材料長途運輸局面還將持續下去，意外也並非全能避免。根據國務院專門制定的《放射性物品運輸安全管理條例》，生產企業每次的運輸方案必須上報國家環保部和核安全局審批，獲通過後方可運輸。

2009年曾公開一起核燃料違規運輸事件。當時，中核集團下轄一家公司擅自將運輸線路信陽——西安段由連霍高速變更為滬陝高速。國家核安全局隨後發佈通告稱，“本次運輸雖未出現輻射、運輸事故，但因違反大亞灣乏燃料運輸裝運批准書的要求，未經批准，擅自改變運輸方案，對此提出嚴厲批評。”

核安全立法仍是空白

儘管迄今並沒有發生比較大的核安全事故，但並不意味著中國不存在核安全問題。在“全球核材料安全指數”報告中，NTI對中國核材料安全問題提出的主要警告是——中國目前的管理結構不能滿足核材料安全要求。該結論基於對中國目前法律制度的分析得出。

中國目前沒有統一的核安全監管機構。“涉及軍用核材料安全管理的機構應該是總裝備部，與民用核燃料相關的則是環保部國家核安全局，以及工信部下屬的國防科工局等機構。”劉大鳴告訴《鳳凰週刊》記者。

歷史上，中國核安全管理機構曾多次調整。據《中國核工業》雜誌介紹，中國核工業創建的前30年，核安全監管工作由原二機部（後改名核工業部）負責。1984年，國家核安全局創立，中國有了獨立的民用核設施核安全監管部門。1998年機構改革，國家核安全局併入國家環保總局，設立核安全與輻射環境管理司。2008年環保總局升格為環保部以後，仍對外保留國家核安全局的牌子。

目前在整個核行業，涉及的主管部門至少有三家：發改委下的國家能源局負責核電管理職能；工信部下屬的國防科工局負責除核電外的核燃料循環、軍工核設施管理和國家核事故應急；核安全監管和環境政策則由環保部國家核安全局負責。此外，核行業管理和協調還涉及科技、公安、衛生、交通、國土資源、鐵路、民航、軍隊等多個部門。

伴隨政府機構職能的多次調整，中國核安全立法一直未能跟上。核安全專家薑振飛分析說，1980年代末核電站項目立項之初，中國政府就在準備原子能立法工作，但30多年了，兩次立法嘗試均告夭折。第一次是1984年，國家科委主導成立原子能立法起草小組，但最後未能出臺《原子能法》。一個原因是——當時負責主管核工業的核工業部，與負責原子能立法工作的國家科委沒有協調好。

1998年，新成立的國防科工委成為核工業的主管部門，開始第二次《原子能法》立法嘗試。2006年，文本的起草和徵求意見工作完成。到了2008年，國務院機構改革開始，立法工作再次擱淺。核電站項目被劃給了新成立的國家能源局，其中包括核燃料在內的部分內容則繼續由國防科工委管理。

直到2011年日本福島核電站事故，核材料的安全問題再次得到重視：中國可能確實需要設立一個統一、更高級別的核安全監管機構。但這必須基於完備的法律制度。2012年，由工信部國防科工局牽頭制定的《原子能法》被列入三類立法項目。國家核安全局目前牽頭的《核安全法》則級別更高，屬於二類立法項目。這兩部法律的進度和立法細節，將影響未來中國核材料安全管理的格局。

（曾鼎／文）