在行政主導與立法機關保障人權之間取得平衡 在行政主導與立法機關保障人權之間取得平衡

澳門特區立法會十月下旬在一般性討論《澳門特別行政區內部保安體系綱要法〔法案〕》時,曹其真主席與多位議員對「法案」第八條「權利的限制」關於「在內部治安受到嚴重擾亂威脅的緊急情況下,為維護公共秩序和安寧,行政長官得頒佈限制權利、自由、保障的合理及適當措施,該等措施的期限不超過四十八小時」,「按照上款規定頒佈的措施的延長,須預先聽取行政會的意見」的建議內容,提出不同意見,認為行政長官當要處理嚴重緊急事件時,立法會亦可以適當介入。行政當局從善而流,在與立法會第二常設委員會討論後達成共識,雙方同意行政長官在緊急情況下延長「戒嚴令」期限擁有絕對權力,但當戒嚴狀態超過四十八小時期限,須預先聽取行政會意見,並把有關決定知會立法會主席。行政當局已決定研擬新的「法案」文本,再呈交給立法會。另外,雙方亦對將該「法案」的標題修訂為《澳門特別行政區內部保安綱要法》,亦即對該「法案」所規範的內容有所收窄,達成了共識。

有關延長戒嚴時間只須「預先聽取行政會的意見」,修訂為必須「預先聽取行政會意見,並把有關決定知會立法會主席」的調整,實事求是,中間落墨。在嚴格執行「澳門基本法」所揭櫫的「行政主導」精神,充分尊重行政長官的專有行政權限,與同時亦應執行「憲法學」及「國際人權公約」中「人權保障」的原理,尊重民意/立法機關對居民權利、自由的保護責任之間,取得了平衡。因此,這個調整修訂行為的本身,及對「內部保安綱要法」相關規定進行修訂的內容,都在在顯示了澳門特區行政當局和澳門特區立法會在准確、全面理解、執行「澳門基本法」方面,已趨向進一步成熟。

實際上,按照「澳門基本法」的立法精神,澳門特區的政制是「立法主導」。雖然行政長官與立法會的關係是相互制約、相互配合的制衡關係,但並非是搬照西方國家「三權分立」的體制模式,而是適合澳門自己特點的新型民主的政體模式──「行政主導」,司法獨立,行政與立法相互配合、協調又相互制約。在「行政主導」之下,行政長官頒佈「戒嚴令」及延長「戒嚴令」的實施時間,都不須事先經立法會批准。不過,為了體現行政與立法相互配合、協調又相互制約的精神,尤其是體現「人權保障」的原則,行政長官在決定延長戒嚴狀態實施期限時,應將有關決定知會立法會主席。而立法會即可在事後透過質詢或聽証機制,要求行政當局解釋相關舉措,從而發揮監督及制約作用。

在理論方面,清華大學出版社今年九月出版的《中央與特別行政區關係──一種法治結構的解析》一書,有較為詳盡的分析。該書指出,「非常狀態」通常分為三種情況,一是戰爭狀態,即兩國或多國交戰;二是內部發生嚴重騷亂;三是出現嚴重自然災害。後兩種情況又通稱為「緊急狀態」。一方面,必須進行「非常狀態」立法,使得政府在出現「非常狀態」時可以於法有據採取一些非常措施,以維護社會秩序,保護居民的生命和財產;另一方面,也要規定宣佈「非常狀態」的程序,對使用這種權力加以嚴格限制,以免濫用、誤用。因此,澳門特區在「內部保安綱要法」中引入「緊急狀態」的概念,是符合法治精神的。

然而,正即前述,「非常狀態」有多種,如是宣佈進入「戰爭狀態」,按照「憲法」規定,這是中央享有的權力,澳門特區不能侵犯中央的這一權力。「澳門基本法」第十八條第四款亦規定,在全國人大常委會決定宣佈「戰爭狀態」或因澳門特區內發生特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特區進入「緊急狀態」時,中央政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特區實施。「澳門基本法」的這一規定表明,中央在兩種情況下可以決定澳門特區進入「非常狀態」:一是當全國進入「戰爭狀態」時,作為中華人民共和國一部份的澳門特區自然也要進入「緊急狀態」;二是當澳門特區發生了危及國家統一和安全的動亂而澳門特區政府已不能控制局勢時,中央有權宣佈澳門特區進入「緊急狀態」。在這種情況下,中央政府可以發佈命令增加在特區內實施的全國性法律,當然這只能是「有關全國性法律」亦即同「戰爭狀態」和「緊急狀態」有關的全國性法律,至於沒有關係的全國性法律則仍不能在特區實施,亦即並非是所有全國性法律都可以在澳門特區實施。也就是說,只有全國人大常委會才有權澳門特區進入「戰爭狀態」或危及國家統一與安全的「緊急狀態」。全國人大常委會作出決定後,由國務院具體負責實施。

「澳門基本法」只規定了出現戰爭或者澳門特區發生危及國家統一和安全的嚴重動亂的情況下,中央才有權宣佈澳門特區進入「非常狀態」。至於由於嚴重自然災害、經濟危機或其他社會問題而引起騷亂或動亂,只要沒有危及到國家統一和安全,澳門特區政府自己又可以控制的,就可由澳門特區政府自己解決。如是屬於這一情況,澳門特區行政長官有權宣佈進入「緊急狀態」,並有權按「澳門駐軍法」第七條和第十四條的規定,向中央政府請求駐軍協助維持社會治安和救助災害。「澳門內部治安綱要法」由行政長官宣佈進入「緊急狀態」的程序,應是屬於這種情況,而這一權力與「內部治安」的提法,也是相適應及相吻合的。另外,「澳門基本法」第五十八條第二款規定行政長官在「緊急情況下採取的措施」可以不用徵詢行政會的意見,這亦說明了行政長官享有一定的「緊急情況」處置權。

盡管如此,單是在「內部保安綱要法」中規定行政長官有權宣佈特區進入「緊急狀態」,還是不足夠的。還應另行制訂一部「緊急狀態法」或「戒嚴法」,或是由行政當局在制訂「內部保安綱要法」的實施法規時,說明當澳門進入「緊急狀態」時,保安當局可以對居民實施哪方面的權利自由限制,如檢查、逮捕、拘留;出入境管制;控制碼頭、關閘、機場等交通要道;交通管制、經濟管制;徵用、處置任何財產和企業;修訂任何法律;徵用民工、汽車、船舶、航空器……等。否則,仍將會出現「無法無天」的情況。