制訂「反恐法」有此必要惟須審慎因應 制訂「反恐法」有此必要惟須審慎因應

據葡文報紙《今日澳門》報導,澳門特區政府將於明年一月份將「反恐怖法案」提交澳門特區立法會討論。這份由法務局草擬,並已向司法、治安等部門徵詢意見的法案,很大程度上是以歐洲和韓國的同類法案為模式,因為兩者的法律體系與澳門相近,亦較為適合澳門的實際情況。可以肯定的是,針對恐怖活動的刑罰會相當重,同時亦會加強針對恐怖活動的偵查權,在這方面會與現有的有組織犯罪法例相近。另外,如果一個法人被判定有罪,它的行政管理人亦須對該法人涉及的行為負責。這些行為是指為恐怖活動作籌劃,提供金錢資助而不是指在澳門進行恐怖活動,因為對於後者已有適當法例規管。

澳門特區擬就反恐怖鬥爭制定法律,這是應有之舉。這不但是澳門作為中華人民共和國的一個特別行政區,必須執行中國政府參與國際反恐鬥爭的決策的需要,而且也有利於提高澳門的國際地位,及凸顯澳門特區在實施「一國兩制,澳人治澳」之下所享有的高度自治權,亦即是在參與國際反恐鬥爭中,並非是簡單地引用中央政府的相關法例,而是自行立法,充分享受了澳門特區依「澳門基本法」所擁有立法權。

實際上,自「九一一事件」發生後,中國政府積極參加國際反恐怖鬥爭,作為聯合國安理會常務理事國,對聯合國理事會的多個反恐決議投下了贊同票,並由國務院頒佈

相關命令在全國範圍內適用這些反恐決議。而澳門特首何厚鏵亦以行政命令的形式,決定將這些決議刊登在「澳門特區公報」上,使這些決議對澳門特區生效。

然而,光是決定聯合國的反恐決議對澳門特區生效,還是並不足夠的。參照「澳門基本法」第四十條關於兩個「國際人權公約」和「國際勞工公約」適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特區的法律予以實施的規定,相關的決議還應通過立法程序轉化為澳門特區的法律,從而產生具體的法律效力。何況,聯合國的相關決議,是面向全世界並適用於全世界的,只是訂出一些原則性的規範,而澳門有澳門自己的特徵及現實狀況,聯合國的相關決議未必能完全與之相吻合。因此,必須根據澳門的實際情況,透過本地立法,使「反恐」鬥爭具有可操作性並「可操之於我」。實際上,正如《今日澳門報》所報導,歐洲和韓國都已制訂了有關「反恐」的法律,而據筆者所知,在亞洲的國家和地區,日本、印度等國家已經頒佈了「反恐怖法」,我國的台灣地區雖然不具有國際人格,但亦正著手草擬「反恐怖法」的草案。在這方面,澳門不能自外於國際主流。因此,澳門特區准備就「反恐」立法,這是很有必要的。

現在世界各國制定的「反恐」法律,大致上可以分為兩個部分。一部分是多種形式的法律,它規定反恐怖主義的方針、政策、原則、措施和方法等等;另一部分是刑事法律,它規定恐怖主義的各種罪行和刑罰。前者指導國家反恐怖主義的行動,後者是對恐怖主義的威脅和事後制裁。不知澳門特區准備立法的「反恐法」,是屬於前者,還是屬於後者,抑或是同時容納兩者的規範內容?而澳門並非是國際恐怖主義活動的「重災區」,澳門也無必要「心口掛個勇字」地大唱「高調」,徒惹國際恐怖主義分子的「注目」。故我們認為,澳門的「反恐法」宜是以後者形式為主,亦即主要是一部刑事法律,而且還是屬於「防御」性質的,只是規定恐怖主義的各種罪行和刑罰,以補充「刑法典」和其他單行刑事法律的不足。

在這方面,除了是韓國及歐洲各國的同類法例可作參考之外,英國的相關法律也是可資參考的。雖然英國實施的是「海洋法系」,與澳門實施的「歐陸法系」有所不同,但由於英國的「反恐法」在堅持打擊國際恐怖主義的同時,又強調其與「在尊重基本的公民權利和確保公民不被侵犯之間達到平衡」、「個人和少數民族的正當權益會得到重申,多數人的正當權益和國家安全將會得到保障」,故該「反恐法」在「反恐」與遵守國際「人權公約」之間取得了平衡,重點是防範外國恐怖主義者進入英國活動。其內容包括將追究在境外犯下恐怖暴行後進入英國的人的刑事責任,禁止向恐怖主義分子的銀行賬號捐款,政府有權禁止在國外從事恐怖主義活動的組織在英國存在等。這些內容,值得澳門參考學習。

一些國家的「反恐法」向執行「反恐」任務的軍警提供了某些特殊的權力,如有權要求乘客去掉面紗,以防止恐怖分子魚目混珠;又如可以竊聽恐怖分子的通訊內容;再如還可以讓警方人員扮「臥底」,讓他們「深入虎穴」搜集恐怖分子的証據等。這些,都是值得澳門參考的。

有的國家的「反恐法」將「邪教」也列為懲治對象,澳門是否也有此必要,可以討論。不過,如何界定「邪教」,則應慎重因應,避免擴大打擊面,不利於貫徹落實「澳門基本法」所賦予的「宗教自由」。