台北鑽章程漏洞調整策略圖打進世衛組織

五月十九日〔按:昨日本欄誤為十七日,合更正〕,世界衛生組織將舉行每年一度的大會;隨後,六月十七、十八兩日,世界衛生組織還將在日內瓦主辦有關防治非典型肺炎的大型國際學術研討會。目前,台灣當局以台灣地區遭受非典型肺炎疫情肆虐為切入點,加大了「參與世界衛生組織」活動的力度,力圖能擠進上述兩個會議。

從一九九六年起,台灣當局就開始進行「參與世衛組織」的活動,這是台灣當局「以聯合國外圍組織包圍聯合國」策略的一個具體舉措。實際上,台灣當局把爭取參加聯合國外圍組織視作為「重返聯合國」的「外圍戰」,而在聯合國的十多個專門機構中,又以世界衛生組織、世界銀行和國際貨幣基金組織作為重點突破機構。而世界衛生組織的政治性質較弱,其宗旨與「人道」問題扯上了關係,且其「章程」確是也存在著一定的漏洞,故台灣當局在向聯合國的十多個專門機構展開「進攻」中,又以對世界衛生組織的「火力」最強,組織和發起的「攻勢」最猛。除了是台灣當局親自出馬,派出「外交部」、「衛生署」和「僑委會」的高級官員前往世界衛生組織的年度大會「觀戰」、「督戰」之外,還發動朝野「立委」和醫事團體到世界各國向其議會進行游說,促成美國國會、歐洲議會等通過決議,向美國政府、歐盟理事會施加「支持台灣加入世界衛生組織」的壓力。但是,在國際政治現實認同「一個中國」原則的主潮流之下,台灣當局先後六次向世界衛生組織「叩關」,均以失敗告終。

然而,今年的情況有點特殊,那就是台灣地區受到非典型肺炎疫情的嚴重侵襲,到昨日為止,通報病例為六百七十七例,其中確定感染病人已達一百一十六例,死亡十例,其中一位是科長級的「中央政府」機關官員〔按:台灣地區官僚體制中的科長與大陸地區的處長同一職級〕,並有數千人受到隔離,已被世界衛生組織定為「中度傳染區」。由於非典型肺炎的傳染性強,至今尚未找到治療特效藥,也未研製出預防疫苗,而台灣地區的對外開放程度甚高,與世界各地尤其是歐美先進國家的交通聯繫頻繁,使台灣地區很可能會成為非典型肺炎疫情向世界各地擴散蔓延的其中一個重要源頭。故此,台灣當局趁此機會,調整「參與世界衛生組織」的戰略,將其過去「不能將二千三百萬人的健康福祉排除在世衛組織的衛生防御網之外」,修改為「台灣無法加入世界衛生組織,絕對是世界防疫體系的缺角和漏洞」,並由陳水扁親自宣示。這種把「只是二千三百萬人的事」提升為「與全人類身體健康與生命安全猶關」的戰略轉變,將有可能會引起世界衛生組織各會員國的認同和共鳴,並對「台灣加入世衛組織」的立場,進行將「專業考量」的位階提升到「一個中國」政治原則之上的調整。

這是台灣當局今年對「加入世衛組織」活動的政治戰略調整。與此同時,在具體策略方面也進行了一些調整:一、不再堅持以「中華民國」或「台灣」的名義參加世界衛生組織,而是像參加「WTO」那樣,以「實體」的名義參加,既可能是「台澎金馬衛生實體」,也可能是「台灣紅十字會」。二、不再強調是以「會員」或「准會員」的身份參加世界衛生組織,而是退而求其次,要求以「觀察員」的身份出席世界衛生組織的年會,並參與其下屬的一些機構的活動。三、不再提台灣當局參加世界衛生組織的「代表」身份,而是強調「參與」世界衛生組織。

台灣當局認為,透過這樣的調整,就可繞避過中國強烈反對、使與中國有外交關係的各會員國感到尷尬的「主權國家」問題,主動降低「身份門檻」,使歐美各國在「堵塞世界防疫體系漏洞」的考量之下,隻眼開隻眼閉地讓其成為世界衛生組織大會的「觀察員」。在混進世界衛生組織之後,再審酌國際情勢爭取成為「會員國」。

台灣當局作出這一技術調整,並非沒有法源依據:一、根據「世界衛生組織章程」規定,其成員有三種,其一是「會員」,必須是以主權國家名義申請入會;其二是「准會員」,則是「非自治領域」,由負責其外交事務的國家代為申請入會;其三是世界衛生組織大會「觀察員」,其資格是「組織實體」,目前已有巴勒斯坦解放組織、國際紅十字會等「組織實體」成為世界衛生組織大會的「觀察員」,並以該身份參加每年舉行的世界衛生組織大會。台灣當局認為,由於世界衛生組織大會「觀察員」的資格較為鬆散,且可避免「主權爭議」的政治干擾,再加上美國總統布殊已簽署法案,正式授權其代表團同意台灣當局以「觀察員」資格參加世界衛生組織大會,而歐洲議會也作出了類似的決議,故估計今年在非典型肺炎疫情嚴重的情況下,台灣當局如是採用以「觀察員」身份參加世界衛生組織大會的手法的話,或許歐美各國會以放縱的態度對待台灣當局的這一訴求。

本來,台灣當局內部對以「觀察員」身份參與世界衛生組織大會,是有分歧意見的。其中一些人認為,台灣是一個「主權獨立國家」,如以「實體組織」身份成為世界衛生組織大會的「觀察員」,將會自貶台灣當局的「身份」。但陳水扁在外交方面的一些具有專業知識的謀士,如「外交部」政務次長高英茂、「外交部」國際組織司司長董國猷等人則指出,梵蒂岡亦以「觀察員」身份參加世界衛生組織大會,這並不否定其獨立主權國家的性質。雖然確是也有非主權國家成為「觀察員」,但只是比較特殊的情況,故台灣爭取成為世界衛生組織大會的「觀察員」,並不會喪失其「主權國家」的地位。此一說法,獲得陳水扁接納。

但即使如此,台灣當局如要以「觀察員」身份參與世界衛生組織大會,仍並不是「想做就去做」那麼簡單。這是因為,根據「世界衛生組織章程」規定,成為世界衛生組織大會「觀察員」的途徑有兩個:其一是由世界衛生組織大會主席直接邀請,但在實際運作中必須事先取得會員國的共識,並非大會主席可以獨斷行事,而且倘會員國對大會主席的任何裁決提出異議,仍需會員國過半數通過予以「追認」,方可維持。其二為大會通過決議,其先決條件是提案必須獲排入議程,然後在大會的一百九十一個會員中獲得簡單半數通過。因此,只要中國並未鬆開口子,在經過運作之後,台灣當局今年的「參與世界衛生組織」圖謀,不管是採用什麼手法,仍將會是鎩羽碰壁。不過,從「更寄希望於台灣人民」的角度出發,在關乎二千三百萬台灣人民身體健康的大事上,似是不宜阻止台灣的代表出席世界衛生組織主辦的有關防治非典型肺炎的國際學術研討會。