第五八／二零零五號行政長官批示《設立法律改革辦公室》的第三條，授予法律改革辦公室多項職能，其中有兩項分別是「編製有關法規草擬的研究及準備工作」、「擬備法案及其他規範性文件的草案」。也就是說，這兩項職能決定了法律改革辦公室不但是一個在法律改革工作中統籌、協調各部門的平台機構，而且也是一個法規草擬的中央機構，亦即它還須親自進行法案草擬的工作，並須進行編製草擬法案計劃的研究並提出清單，就如行政法務司司長辦公室年前編制《短中期法規草擬／修改計劃清單》那樣。

竊以為，在立法工作實踐中，規範立法活動的法律，最為重要，因為它是澳門特區立法制度的基本法律。在澳門回歸之前及之後，澳門地／特區出台了若干涉及立法程序方面的法律，但較為分散，分別存藏在各項相關的法律中，如回歸後制訂的《法規的公佈與格式》、《立法會立法屆及議員章程》、《澳門特別行政區立法會組織法》等，未有一個專門的、系統地規範立法活動的法律。這與「澳門基本法」第四章第三節關於澳門特區立法會是澳門特區的立法機關的設計，亦即將回歸前的「雙軌立法」改為回歸後的由立法會唯一行使立法權的改變，並不相適應。因此，法律改革辦公室成立後，應將草擬「立法法」法案作為法律改革的重點任務，並將「立法法」法案列在第一批法案草擬清單之內。

當然，澳門不是一個獨立的政治實體，而只是中華人民共和國中央人民政府直轄下的一個享有高度自治權的地方行政區域，故在立法活動上，不會發生許多國家都有發生過的地方立法權與中央立法權衝突的問題。但無可否認，在澳門回歸後五年的立法實踐中，卻曾發生了若干「越權」現象，主要是有些法規的內容超越了權限，如「SARS」期間特區政府頒佈的法規及批示侵蝕了立法會的專有立法權；有些法規的規定與法律相抵觸，或是法規之間相存著相互矛盾、衝突的現象；有的法律／法規的質量不高，尤其是中文表述佶屈贅牙、生澀難懂。因此，為了規範立法活動，健全澳門特區的立法制度，建立和完善澳門特區的法律體系，提高立法質量，促進特區的法制建設，制訂一部「立法法」也就是很有必要的。

「立法法」所規範的，當然是立法程序的問題，但也應包括立法權限、法律解釋等方面的內容。另外，為了避免發生法規抵觸法律情況，也可考慮將行政法規的編制程序也收納進去。在這方面，二零零零年三月十五日九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》，就值得借鑑參考。

制訂「立法法」，應以「澳門基本法」為依據。「澳門基本法」作為澳門特區的憲制性法律，在澳門特區具有最高的法律效力。而「立法法」也是澳門特區的基本法律，將與「澳門基本法」的聯繫非常密切，尤其是關於立法權的劃分問題，直接涉及到「基本法」的相關規定。因此，必須注意以「澳門基本法」為依據，在基本法規定的範圍內作進一步的具體化或補充，而不能與「澳門基本法」相抵觸。

制訂「立法法」，既要有利於立法的民主性、科學性，亦要有利於提高立法效率。澳門特區在「一國兩制」的前提下，實行「澳人治澳」、高度自治。因此，無論是立法權限的劃分，還是立法程序的規定，都必須有利於保証「澳人」當家作主，體現「澳人」的意志和愿望。立法是一門科學，不僅內容必須科學、合理，而且相互之間必須協調、和諧。因此，在立法程序、立法技術、適用規則等方面的規定，必須有利於保証立法的科學性。與此同時，也要有利於提高立法效率。

制訂「立法法」，既要有利於維護法制的統一和尊嚴，又要有利於發揮各方面的積極性和主動性。由於「澳門基本法」已規定，立法會是澳門特區的唯一立法機關，故在「立法法」中，須強化這方面的權限規定，規定凡是屬於應以「法律」形式制定的法，都應由立法會來行使立法權限，尤其是涉及居民權利、政治體制、稅制等方面的法。在適用規則上，下位法必須服從上位法。與此同時，也要有利於發揮各方面的積極性和主動性，給行政機關留出一定的法規空間。

值得注意的是，在立法實踐中，只有正確地理解、把握和準確、恰當地運用法律語言文字，才能正確表達法律規定，使特區制定和公佈的法律、法規正確地體現特區意志和「澳人」意愿，更好地在社會生活中對人們的社會行為起著規範、引導作用。而且，法律、法規的作用是要規定、制約、調整和引導人們的社會行為，是人們社會行為的準則，故法律條文應當規定得清楚明確，而不能模糊不清或模棱兩可。否則，法律、法規雖作了規定，但實施起來會有困難。在這方面，國家的立法實踐尤其是在一九五四年制訂「憲法」時，專門聘請了葉聖陶、呂淑湘等語言大師為語文顧問，並指定了中共「大寫手」胡喬木、田家英參與憲法起草小組的工作，以確保憲法的法律用語質量，就值得澳門特區學習。因此，澳門特區倘若是制訂「立法法」，也須對法律語言設立專節，藉此改變目前澳門法律語言艱澀難懂、拗口欠順，因而有可能會導致難以準確把握法律精神及立法原意的情況。