〔續昨〕立法準備程序的另一個重要方面，是起草法律案。這是立法工作進入正式程序之前的一個不可缺少的環節。只有通過法律案的起草，法律的重生才有了雛形。法律案的起草過程就是孕育法律的開始，孕育的結果是將法律案的內容書面化。法律案質量的高低，與立法質量的高低和立法速度的快慢，密切相關。法律案的質量比較高，審議過程就會比較順利，立法速度也就可以相應加快，立法質量也比較有保証。法律案起草質量好壞，也間接地影響執法和守法。因為如果法律案起草質量不高，留有缺陷，而立法過程中也沒有加以克服，就勢必會造成無法嚴肅執法和守法。因此，必須認真地、科學地對待法律案的起草工作。目前，許多國家和地區都十分注意法律案的起草，有些國家如美國、加拿大、英國、印度等還專門開設法律案起草課程或相關課程，注重培養專門法律案起草人才，這是值得借鑑的。而據行政法務司司長陳麗敏在「法改辦」領導成員就職儀式上的致詞所言，「法改辦」是一個法規草擬的中央機制，這也就顯示出，特區政府開始十分重視法律案的草擬工作，並設置專門機構來執行法律案草擬的任務。這對於今後多立法、立好法，是個有力的組織保障。

筆者早年曾跑過立法會新聞，對於「法律案質量的高低，與立法質量的高低和立法速度的快慢密切相差」的道理，深有體會，也深有感觸。實際上，由於當年尚未落實「中文官語化」及「法律本地化」的原因，前澳葡立法會的法案創制大權，分別壟斷在前澳葡政府和立法會中一些葡人律師議員的手中。而這些葡人律師議員，大多具有葡國政黨的背景。為了政黨利益，他們所草擬及提出的法律案，往往在內容上脫離澳門實際，在形式上也是十分粗糙。在交付大會審議後，往往無法進行下去，需要由另一些具有較高法案草擬及修飾經驗的葡人律師議員，進行文字修訂。擔任這一角色的具體人選，在前期是費文安，後期則是艾維斯。甚至是在立法會大會對某一法案經對條文細則性通過之後，還要由他倆其根據大會表決精神對法案進行最後的文字修飾。因此，在此角度而言，特首何厚鏵委任艾維斯出任法律改革諮詢委員會的副主席，是選對了人。對於日後法律案的草擬，將能提供有建設性的意見和建議。

回歸後，情況發生了質的變化。一方面，根據「澳門基本法」規定，澳門特區的葡人公民團體必須與葡國政黨脫離聯繫。而按澳門的政治生態發展，具有公民團體背景的葡裔居民已難以像二十年前那樣透過直接選舉進入立法會。故此，已消除了過往的葡人律師議員壟斷法案創制權的因素。另一方面，按照「澳門基本法」規定，涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案的創制及提出權，是由特區政府行使，因而留給立法會議員創制法案的空間，只是限於不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案。在此情況下，法律案的草擬任務，大多是由特區政府來承擔。

然而，由於歷史和現實的原因，公務員本地化、中文官語化和法律本地化的欠帳甚多。因此，特區政府的法律案草擬工作，主要地仍是由葡人法律專家承擔。盡管他們是按照特區政府的立法原意及要求來起草法律案，也盡管他們很認真、很用心地去工作，但畢竟受到不熟悉澳門實際情況的客觀條件限制，再加上是以葡文起草，在翻譯成中文時又因硬譯而使其中文文本帶有種種硬傷，而令致特區政府向立法會提交的法律案，其質量仍有待提高，也直接地影響了特區立法會審議法案的進度和質量。

鑑於這一教訓，特區政府這兩年十分注重法律案草擬人才的培養。在中央相關部門及院校的協助下，組織了多批具有潛力的華人公務員赴京進修或在本地區參加相關課程。希望，在經過一段時間的培訓和實踐之後，能夠培養出一批熟悉「一國兩制」方針和「澳門基本法」，了解澳門實際情況，掌握各門法學專業知識及立法技術，熟練駕馭立法語言文字的、以中文為母語的本地法律案草擬人才。

當然，要做好法律案的草擬工作，立法技術固然十分重要，而草擬法案過程中的方式方法也同樣十分重要。其中最值得注意的，就是要認真搜集及分析研究資料，進行深入調查研究，及徵求各方面的意見。看來，「法改辦」已經意識到這方面的重要性，其主任朱琳琳在就職儀式上致詞時所說的「法改辦」將以精簡、靈活、開放的方式運作，設立專項小組，廣納建制內外的專業人士，有效利用雙語法律人才的功能，以帶教及互補的方式，提高工作效率及法規質素，就顯然是對此問題所採取的具體措施。

既然朱琳琳提到了「設立專項小組」，也既然陳麗敏指稱「法改辦」是一個法規草擬的中央機制，這又使我們進一步想到了「法改辦」的定位及其內部架構設置的問題。倘若「法改辦」是朝向常設辦事機構的定位發展的話，其性質就有點相似於中央政府的國務院法制辦公室。實際上，國務院法制辦的主要職責就是：一、統籌考慮、統一規劃國務院的立法工作，擬訂國務院年度立法工作安排，報經國務院領導批准後，組織實施，督促指導。二、審查修改各部門報送國務院的法律草案、行政法規草案，從法律角度審查部門報送國務院審核的我國締結或者參加的國際條約。三、起草或者組織起草若干重要的法律草案、行政法規草案。四、承辦行政法規的立法解釋工作。……等。這與第五八／二零零五號行政長官批示《設立法律改革辦公室》賦予「法改辦」的各項職能，是基本相同的。

在此情況下，國務院法制辦的內設機構模式，也就值得「法改辦」在「設立專項小組」時借鑑參考。據有關資料顯示，國務院法制辦的內設機構，屬於業務操作性質的，有政法勞動社會保障法制司，教育科技文化衛生法制司，財政金融法制司，工交商事法制司，農業資源環保法制司，政府法制協調司〔法規編纂司〕等，這些內設機構分別具體承辦各自領域的法律案的草擬工作。如果條件許可，「法改辦」也可就行政法務、經濟財政、保安、社會文化、運輸工務等幾個領域的法律案草擬，分設專項小組。當然，也可根據澳門的實際情況，是針對每一個具體法律案，設立臨時性的專案小組。總之，有專組、有具體任務分工，總比任務不分、責任不清，「三個和尚冇水食」，要好得多。