有關海峽兩會在對岸互設辦事處面面觀

昨日是江丙坤就任台灣海基會董事長一周月,也是江丙坤率領海基會代表團赴北京與大陸海協談判,簽署了「周末包機」及「大陸居民赴台旅遊」協議後「圓滿返台」的第十天。為此,江丙坤在啟程赴法國出席國際民主聯盟大會之前,袂同副董事長兼秘書長高孔廉等主談人員,與台灣媒體茶敘,暢談他就任一周月及參加「陳江會」、海峽兩會談判的一些心得體會。他談到了有點類似十多年前「海峽大戰」期間,談判隊伍的前、後方聯繫溝通失暢的情況;也總結了「談判人才斷層」的教訓,表達將加緊培訓談判人才的意願和計劃;亦透露了兩岸兩會後續工作的推動將以「貨運包機」等議題為首要目標,「陸委會」也將陸續成立部際專案小組,達成共識後將再次啟動協商的內情。此外,他也大吐海基會的「房事」苦水(海基會現在租用的辦公地址租金太貴),及表達對「立法院」要審查海峽兩會所簽署協議的不同看法。但是,就偏不談曾在海峽兩會談判期間,被海基會顧問兼發言人馮定國宣稱為「最大賣點」,因而鬧得沸沸揚揚的「海峽兩會互設立享簽證功能的辦事處」的問題。看來,此一由海基會人員單方放話的議題,很可能是一個令到海基會尷尬的「偽議題」,故而江丙坤昨日避而不提。

在本月十二日的「陳江會」中,陳雲林與江丙坤究竟是如何談起「互在對岸設立代表機構」的話題的?直到現在兩岸相關單位都尚未有一個權威的說法,只是台灣的媒體透過各種渠道,有不同的報導透露。其中的一種說法,可能較為接近事實:那就是在「陳江會」中,海協會長陳雲林建議,由中國旅行社在台灣設立辦事處,為台灣居民代辦受理申請及代發「台胞證」的業務,以方便台灣居民到大陸旅遊、探親、公幹。而由於「互設代表辦事處」本來就是海基會的既定目標,江丙坤聽後就順風駛理,將之擴大化為「兩會在對岸互設辦事機構」。「陳江會」結束後,馮定國在向媒體透露這一「最大賣點」時,又進一步擴大為代表機構「可發出簽證」。由於「兩會將在對岸互設可簽發『簽證』的代表機構」,確是這次兩會談判中的一大「亮點」,故引發中外媒體紛紛報導,連作風嚴謹的新華社,也雖半信半疑,但為避免「獨漏」,而不得不跟隨報導,但終因有所質疑而未有報導「可簽發簽證」之說。

現在回想起來,陳雲林所提中國旅社在台灣設立辦事處的建議,確是「以人為本」的好建議。這是因為,目前台灣居民要申領「台胞證」或加簽,是透過台灣的旅行社代辦,由後者收集申辦資料,轉交香港中旅社,再由香港中旅社集中送交廣東省公安廳設在深圳的簽證處審核及製證,然後按「來路」逆行,交回辦證者。這個流程,不但費時,而且須多花一筆代辦費用給中介者(主要是台灣的旅行社)。倘若中旅社能在台灣設立辦事處,台灣居民就可撇開中介者,直接交由中旅社代轉,在時間和金錢兩方面都可有所節省。但必須強調的是,中旅社在台灣的辦事處仍屬「代辦」性質,不具直接核審及製證的職能。畢竟,審核和製證都是屬於公權力的行為,含有「領館」性質,並非中旅社可以承擔得起,而且也帶有「一邊一國」的影子,似乎這並非是陳雲林建議的原意。

至於海峽兩會互在對岸設立辦事處,只要是不含有「領館」性質,只是像海協澳門辦事處那樣的「聯絡」機構,那當然是有此必要。實際上,《海峽兩岸關係協會章程》第十四條就規定:「本會根據需要設辦事處機構。」海協澳門辦事處就是據此條規定而設立。按此規定,海協還可在內地的任何城市或台灣地區設立辦事機構。而《財團法人海峽交流基金會捐助暨組織章程》第四條也規定:「本會之主事務所設於台北市,並得視業務需要,在海外及大陸地區設置分事務所」。據此規定,海基會已在台灣地區的中部、南部設立了分支 機構,當然也為其在大陸設置辦事機構提供了法源依據。另外,台灣地區的「兩岸關係條例」第六條亦規定,「為處理台灣地區興大陸地區人民往來有關之事務,行政院得依對等原則,許可大陸地區之法人、團體或其他機構在台灣地區設立分支機構」,這也為海協在台設立辦事處提供了法源依據。當然,根據該條文所強調的「對等原則」,台灣當局也可批准海基會在大陸設立辦事機構。

然而,海峽兩會在對岸設立辦事機構,其職能也只是作為兩會的聯絡窗口,僅限於兩會本身的業務而已。比如,《海峽兩岸關係協會章程》第三條規定海協的宗旨是:一、加強同贊成本會宗旨的社會團體和各界人士的聯繫與合作;二、協助有關方面促進海峽兩岸交往和交流;三、協助有關方面處理海峽兩岸同胞交往中的問題,維護兩岸同胞的正當權益。「章程」第四條則規定了海峽的主要業務:「本會接受有關方面委托,與台灣有關部門和授權團體、人士商談海峽兩岸交往中的有關問題,並可簽訂協議性文件」。此顯示,海協及其辦事機構,並無「領事權」。

但問題是,《財團法人海峽交流基金會捐助塈組織章程》第三條第一項規定,海基會可「辦理及接受政府委托」,辦理「台灣地區與大陸地區人民入出境案件之收件、核轉及有關證件所簽發補發等事宜」。如是適用於「辦理」,則含有「領館」性質;倘僅是「受政府委托」,則不含「領館」性質,只是類似「陸委會」分別派駐香港、澳門的中華旅行社或台北經濟文化中心。

江丙坤被委任為海基會董事長後,就籌箸在大陸開設海基會辦事處。四月二十日,他在宣佈將於四月二十四日以中國國民黨副主席身份訪問大陸時就宣稱,兩岸恢復談判後,將爭取到大陸設立具有類似於台灣設在美國、日本的代表處的功能的辦事處。而高孔廉在海基會主辦的《兩岸經貿》月刊五月號也發表題為《建立互信,恢復協商,互設機構,解決問題》的專文,提出了「為了及時有效溝通解決台商及台灣同胞遭遇之問題,兩會有必要盡速協商互設辦事處,以進一步提升兩岸關係」。不過,高孔廉的提法,與江丙坤有一定差別:江丙坤要能是「有代表處功能」亦即含有「領館」性質的代表處,而高孔廉則只要求是處理功能性、事務性業務的辦事機構,較為單純。

如果海基會在大陸地區的代表處可以直接簽發「入台證」,不但是具有「領館」性質,而且由於「入台證」的封面印有「中華民國」字樣和「青天白日滿地紅」圖案,等於是台灣當局是在大陸地區行使「中華民國」的「公權力」。這是需要釐清的。