公務人員財產申報制度應增補公示規範 公務人員財產申報制度應增補公示規範

全國人大代表、中紀委副書記何勇本月七日表示,中紀委正想辦法制訂官員財產公示的有關條例或規定,新疆阿勒泰的試點經驗將是重要的參考。而溫家寶總理二月二十八日作客「中國政府網」時,也對官員財產公示給予了積極的評價。中央倡廉反腐工作的這一新動向,值得澳門特區及其廉政機關注意並借鑒參考。

「陽光是最好的防腐劑」。這是美國大法官布藍岱斯的名言。由於政府決策過程的隱密,往往形成許多如金權政治,官商勾結、利益輸送、黑箱作業等弊端。而將政治與行政決策攤在陽光之下,公開讓民眾了解,正是足以防弊。故此,「陽光法案」是相關反腐法律的總稱。

按照國際慣例,「陽光法案」通常包括以下幾種:一、「公職人員財產申報法」。要求特定的公務人員、民意代表定期申報其本人、配偶與家屬的財產,並予以公佈,藉以防止貪污受賄,端正政風,確立公職人員清廉作為,及建立其利害關係的規範,期促使民主政治健全發展。為使公職人員財產能真正透明化,該法的適用對象上至最高領導人,下至一定職級或有審批、管理權限的公職主管人員,以及民意代表等。其在任內的財產,涵蓋不動產、汽車、船舶、航空器、一定金額以上的存款、有價證券、外幣、債權、債務、事業投資及相當價值的其他財產,均須申報,並透過適當方式公佈,及任由公眾查閱。

二、「政黨獻金規範法」。政黨或個人接受政治上的捐獻或贈與,應予公開和限制。

三、「利益團體遊說法」。任何個人或團體對於己身權益均可以組織方式向政府或民意機關遊說或施加「民意」壓力,但他們的活動必須公開。

四、「政府資訊公開法」。政府資訊屬於全民共有,除涉及外交國防等機密得不公開之外,均應向民眾公開或接受民眾查閱申請。本法的立法目的是為大眾使用政府資訊提供法律依據,促進政府資訊的合理利用,並使公眾了解政府施政,達到促進社會資訊化與政治民生的效果。法律的內容應當包括機密與可公開資訊的區分,應主動公開資訊的範圍,人民申請查閱的程序與費用收取,救濟途徑與承辦人員的行政專任等。對於基於盈利或其他不正當目的而濫用政府資訊的行為亦以規定適當罰則。該法的立法應注意:一、機密事項僅到規定「可不公開」而不可規定「不准公開」;二、對於危及民眾生命健康的資訊必須公開;三、是否可不公開應由司法機關判斷;四、政府機關保有的個人資訊必須對該個人公開並準許其更正。

五、行政程序法。關於行政決策制定與實施程序的規範。特別是公聽會的辦理,在決策前綜合各方意見。

澳門曾制訂和頒佈有關公職人員財產申報制度的法律,但只有「申報」的前半部份,卻無「公示」的後半部份。這只是「一半」亦即不完全的廉政法律,難以達到讓公眾監督的目的,澳門特區及其廉政機關根本就沒有甚麼理由去自誇自贊一番。

早在澳門立法會二零零三年五月間審議俗稱為「陽光法案」的「財政申報」法律修改草案時,本欄就已指出,這個拒絕引進「公眾監督」亦即「強制公示」原則的法案,是一個有缺陷的法案,祇有「財產申報」的形式,欠缺「公眾監督」的實質,也就使到「財產申報」失去其應當具有的職能及意義。實際上,按照聯合國《反對貪污腐化實際措施手冊》的要求及國際慣例,「陽光法案」應當具有如下的幾個主要內容,缺一不可:一、財產申報對象;二、財產申報內容;三、財產申報時間;四、受理和審查申報之機關;五、公眾監督;六、對申報違 法的處罰等。而「公眾監督」部份,是「陽光法案」的核心內容部份,規定「申報書」內容必須向公眾公開,以便接受社會監督。否則,即使是公務員尤其是政治職位據位人提交「申報書」,受理部門只是將之鎖進保險箱,公眾也就難以監察其填報是否誠實,更是無法進而揭露其中倘有的貪贖行為或「瞬間暴發」情況。為此,美國就規定,各受理申報機關均須將財產申報資料公開,並供大眾查閱複印。而我國的香港特區和台灣地區,亦規定公務員申報的財產資料必須刊登在法定的公報上,或是可任由公眾查閱。媒體就經常藉此便利,對政治職位據位人的財產狀況予以報導、評論,甚至是從「申報表」中找到疑點線索後,進行追查,從而揭發「申報不實」的情況,成為反貪機構的得力助手,也有效地促進反貪倡廉事業。

「公眾監督」,是國際慣例中對公職人員財產申報問題所通行的「四大強制」之中的「強制公開」的目的。實際上,按國際慣例,在公職人員財產申報制度中的「四大強制」,分別是:一、「強制申報」。公職人員與配偶、未成年子女的財產如不動產、船舶、汽車及航空器,一定金額以上的存款、外幣、有價證券、債權、債務,對各種事業的投資及其他具有相當價值的財產,均應一併申報。二、強制公開。申報資料應彙整列冊供人查閱,具體做法是一定職級以上的官員的申報資料刊登在「政府公報」上。三、強制信託。一定職級以上的官員,應將個人及其配偶、未成年子女一定金額上的不動產及上市股票信託與政府承認的信託業代為經營管理。四、強制處罰。申報不實、不為申報、對財產拒絕說明或作虛偽說明等均有處罰規定。另外,公務員對其主管、監督的事務,或雖非主管、監督的事務,但有因職權、機會或身份而涉及本身、家族、財產受託人的利害情事時,應行迴避。由此可見,「強制公開」是「陽光法案」應當具有的其中一項重要原則。但澳門特區的「陽光法案」雖然是具有「強制申報」、「強制處罰」等原則,卻是欠缺「強制公開」的原則,也就等於是有槍沒有子彈,銀樣臘槍頭,中看不中用,徒具「財產申報」形式而已。

現在,連實行社會主義制度的內地,都已正想方設法制定官員財產公示的法律了,那麼,作為不實行資本主義制度的澳門特區,就更有理由要使「陽光法案」中的「財產申報公示」制度完整化,增設「公示」部份。否則,今後澳門特區仍將會滋生新的「歐文龍」,嚴重侵蝕「一國丙制,澳人治澳」、高度自治的成果。