設立區議會直選區議員抵觸基本法政制設計 設立區議會直選區議員抵觸基本法政制設計

胡錦濤主席在慶祝澳門回歸祖國十周年暨澳門特區第三屆政府就職典禮上的重要講話中,將澳門回歸十年來的成功經驗歸納總結為五項重要啟示。其中第二項是「必須嚴格依照澳門基本法辦事」。胡主席指出,「澳門基本法在澳門特別行政區法律體系中具有最高地位。依法治澳,就是要按照澳門基本法辦事,堅決維護澳門基本法的權威。澳門回歸以來,特別行政區政府和各社會團體堅持不懈宣傳推廣澳門基本法,自覺以澳門基本法規範行政、立法、司法行為和處理政制發展等重大問題。這是澳門特別行區十年來所取得的一項重要成就。」

同樣的內容,吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施十周年座談會上的重要講話,有更為詳盡的論述。他指出,「基本法從我國國情以及澳門的歷史和現實出發,為澳門特別行政區規定了一套有特色的嶄新制度和體制。……確定澳門特別行政區實行以行政為主導的政治體制,行政與立法既互相制衡,又互相配合、司法獨立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部份,也適應了澳門回歸祖國後的現實需要,是實現『澳人治澳』、高度自治最好的政權組織形式。」他又指出,「依法實行行政主導體制,正確處理行政、立法和司法三者的關係,自覺維護行政長官的權威,全力支持行政長官的工作,行政、立法、司法機關恪守定位、各司其職、各負其責,實施良好管治,共同推動澳門各項事業向前發展。」

因此可以說,嚴格恪守澳門基本法對澳門政制定位的規定,這是澳門特區過去十年獲得成功的重要經驗,也是澳門特區今後走向更大成就的必然要求。因此,澳門的政制改革的方向和進度,都必須嚴格遵循基本法的相關規定。比如,澳門特區作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域,其政治體制既不同於澳葡時期總督大權獨攬的殖民統治體制,也不同於西方國家的「議會至上」或「三權分立」,而是以行政長官為核心的行政主導體制,在行政長官的統領下,行政、立法、司法機關分工負責,行政、立法機關既相互制衡又相互配合,司法機關獨立行使審判權。正確理解和把握這一新型政治體制的特點,嚴格按照基本法的規定妥善處理實際運行中產生的具體問題,是澳門特別行政區政治體制良好運作的重要經驗之一。因此,那種要摹仿西方國家「三權分立」制度,只強調立法會對政府的監督而忽略其必須配合政府的訴求,是不符「澳門基本法」的政制設計的。又如,「澳門基本法」規定,「立法會多數議員由選舉產生」,且即使是「由選舉產生」那部分,也並未明確規定是由直接選舉(普選)產生,這就確定了澳門立法會議員的構成,有委任議員的部份及間接選舉產生的部份。因此,那種所謂「雙普選」的口號,在立法會議員產生方法的方面,是明顯抵觸「澳門基本法」的政制設計的。

近日,吳國昌議員又提出了效法香港模式,設立類似香港區議會那樣的由分區直選產生區議員的民政事務部門。他宣稱,由於經由直選產生的區域民政議員,需要直接面對市民大眾問責,因此所反映的意見必定最貼近民意,政府才能得到真實的諮詢結果,而區域議會亦將是立法會議員和政府高官的搖籃。

吳國昌議員關心提升民政事務的品質,更關心政治人才的培養,這種心情可以理解。但是,他所提出的以設立區議會及由直接民選產生區議員的方式來實現上述兩個目的之建議,則是明顯地抵觸了「澳門基本法」對澳門政制設計的規定了。因為「澳門基本法」并沒有這一級政權機構的設計規定。

實際上,如果我們對比「香港基本法」和「澳門基本法」的相關規定,就可發現,香港的「區域組織」與澳門的「市政機構」,雖然都是非政權機構,也雖然兩者為市民所提供的服務內容基本相似,但在很多方面兩者之間是不盡相同的。因此,澳門不能摹仿香港的做法,設立區議會和由直選產生區議員。這是因為,其一、客觀現實不同。澳門面積小、人口少,沒有必要像回歸前那樣建立兩級政權架構,以避免權限交相重疊、權責不清,扯低效率、機構人員龐雜,從而有利於權責集中、減少環節,當然也就沒有必要像面積較大、人口較大的香港那樣,建立多一級行政架構。其二、歷史淵源不同。在香港回歸前,香港的區域組織在法律地位上屬於政府的政策諮詢機構,主要是就地區層面的事務,向政府有關部門提供諮詢性意見,但其所提意見和建議主要是政策性的。故而屬於非政權性的機構,因而可以乘坐「直通車」進香港特區。而澳門的市政議會在法律地位上是享有行政及財政自主權的公法人,即地方自治機關。澳門的市政廳、海島市政廳在其管理的地區事務的範圍內,享有廣泛的權力。其與香港的市政局、區域市政局、區議會在法律地位上有很大區別,就是澳門的市政廳、海島市政廳可行使政策決定權和政策執行權,有權就地區範圍內的事務決策,其所作的決定無須總督批准,就可自行推行。因此,澳門的市政機構是決策性機構,不能過渡到回歸後,必須取消市政議會。

其三、政治背景不同。澳門回歸前的市政議會是仿效葡國的各級市政議會,是作為地方政權出現的,因而兩個市政議會的執委會主席,實質上是「市長」(澳督具有葡國部長的地位,相等於地方政權的省長)。其相對於葡國中央政權的內閣制,總理和內閣是由國會產生,故市政議會執委會主席也是在市政議會中產生。因此,如再搞類似市政議會的「東東」,難免會予人相比於葡國的市級地方政權「復辟」的感覺。何況,吳國昌議員所建議的區議會議員是由直選產生,這就已帶有「代議政制」的意味,基本上就是「政權性質」的。這與「澳門基本法」關於市政機構是非政權機構的定位,根本不同。

因此,對帶有「議會至上」意涵的設立區議會及由直選產生區議員的建議,不得不慎。