也須重視對「午夜立法」的適應化調整問題 也須重視對「午夜立法」的適應化調整問題

在今年三月的「施政報告」辯論期間,行政法務司司長陳麗敏在向立法會報告行政法務範疇的「施政方針」時指出,特區政府將會用三年時間,對回歸後仍生效的七百六十項原法律進行清理及適應化,包括對其條文的有效性、中文文本的準確性等進行研究及分析,清楚釐定本澳法律體系的組成內容。這是行政法務司對澳門特區和對廣大「澳人」負責任的表現,希望能按期兌現上述承諾,使澳門特區的法律體系更為符合《澳門基本法》的規定,更為暢通無礙。

遺憾的是,陳麗敏司長在作出上述承諾時,並未針對回歸後尤其是「午夜立法」時,一些因為立法過程較為倉促而出現瑕疵的法律,也進行梳理進行規劃。這有可能會令澳門的法律改革,陷入另一個「盲區」。

實際上,在澳門政權交接時的「午夜立法」,及回歸後初期的立法,是具有特殊背景的。一方面,在政權交接後,一些涉及政權性質的原法律不能使用,但倘沒有新的法律可以替代,就將會出現「法律真空」。因此,必須按照緩急輕重,分別在澳門特區成立當天凌晨進行「午夜立法」,或是在特區成立後的初期進行「突擊性」的立法,以填補法律真空或是防止出現「法律真空」。

然而,以「午夜立法」形式立法所涉及的法案的研擬,是在澳門回歸前就必須準備好了的。此時,澳門仍是處於由葡國進行管治期間,由於維護主權尊嚴的原因,這些法案不可能由前澳門政府的人員研擬,因而就須由中方人員代為草擬。而由於此時《澳門基本法》尚未生效,還不知道在實施過程中將會出現什么未能適應的問題,再加上時間急迫,具體操作人員對澳門的法律環境並不完全熟悉,也就使到這些法案的某些內容,難免會有疏漏。何況,「午夜立法」是以「打包」式進行,特區第一屆立法會議員也不可能像平常的立法程序那樣,進行逐個條文的審議,因而就顯得立法粗疏,出現法律瑕疵。

其中最明顯的,就是《澳門司法組織綱要法》第四十四條有關終審法院管轄權的規定,剝奪了行政長官、立法會主席及主要官員(以下簡稱「三種人」)倘涉嫌犯罪接受審判時的上訴權的問題。這是因為,在澳門生效的聯合國《公民權利與政治權利公約》的第十四條第五款規定,「凡被判定有罪者,應有權由一個較高級法庭對其定罪及刑罰依法進行複審」。這就確定了人人享有上訴權,這是基本人權內容之一。而且,這也涉及到司法制度中的「複審權」設計的問題。這個複審制度的設立,是為了實現上級法院對下級法院審判工作的監督,保証正確、及時地懲罰犯罪,切實維護當事人的合法權益。並透過複審程序,對下級法院所作的裁定所認定的事實和適用的法律是否正確,訴訟程序是否合法,進行全面的審查和審理,然後依法作出裁決或裁定,以維護正確的判決、裁定,糾正錯誤的判決、裁定。也就是說,不但是被告應當有權上訴,而且即使是控方(即檢察院)也有權對判決上訴。因此,進行上訴要求複審的權利,是辯方和控方都同時具有的。但《司法組織綱要法》卻抹煞了這一普世人權價值。

據說,之所以會出現這一瑕疵,是有其主客觀原因的。一方面,回歸前對澳督、立法會主席和政務司的刑事訴訟制度,是不屬澳門地區管轄,而是受葡國里斯本法區管轄;另一方面,《澳門基本法》規定,澳門特區享有司法終審權,這就確定行政長官、立法會主席,主要官員等「三種人」涉嫌犯罪時,並不比照回歸前的制度,由北京市高級人民法院審判,而是由澳門特區的法院審判。

問題就出在這裡。回歸前,這「三種人」雖是由里斯本高等法院管轄,但還有其上一級法院──葡國最高法院作為上訴法院。實際上,比照內地的刑事訴訟制度,陳希同或成克杰等具有前「黨和國家領導人」身份的被告,也是由北京市高級或中級人民法院進行一審,使其享有向最高人民法院上訴的權利的。但當「三種人」涉嫌犯罪時,即使是「衝紅燈」之類的輕罪,也得移送澳門特區終審法院審理,失去回旋餘地。而且在審判後,由於終審權在澳門特區,不能向最高人民法院上訴,就使他們被剝奪了上訴權利。

還有一個值得考慮的問題是,內地是實行二審制,在北京市高級法院或中級法院審判後,再向最高人民法院上訴,正是符合這個程序。而在澳門特區,刑事訴訟一般實行三審制,但「三種人」的一審即安排在終審法院審理,就更等於是被剝奪了兩個層級的上訴權。

因此,很有必要對《司法組織綱要法》第四十四條關於由終審法院負責對行政長官、立法會主席、主要官員等「三種人」行使司法管轄權的規定,進行適應化的調整修改。這正是彰顯澳門特區實行「一國兩制」的特色──在內地尚未正式加入《公民權利和政治權利國際公約》之前,就全面嚴謹地履行按《澳門基本法》規定在澳門特區生效的《公民權利和政治權利國際公約》,健全澳門的法制建設,樹立法治地區典範的形象,維護包括行政長官、立法會主席及主要官員在內的一切人的基本人權的需要。

如何解決這個問題?可以採取以下兩個方案:其一、是將「三種人」的一審下放給中級法院,讓控辯雙方都能享有向終審法院上訴的權利。但這種安排可能會有「降格」之嫌,對特區法制造成一定的負面影響。

另一種是仍保留對「三種人」的一審程序仍然保留在終審法院不變,但為讓控辯雙方都可享有上訴權,可從擴大終審法院法官編制的方法解決,即終審法院的法官編制可組成兩個合議庭,在審理「三種人」的刑事案件時,其中一個合議庭負責一審,另一個合議庭負責上訴審。

倘採取此方案,終審法院的法官編制數額可能會比中級法院的法官還要多,這就不符三級法院法官編制的「金字塔」模式。不過,卻可為針對目前初、中級法院的法官嚴重不足,導致待審案件堆積如山的情況,提供改善契機,就是趁機也對中級和初級法院的法官編制進行擴編,使到在終審法院法官獲得擴編的情況下,澳門特區各級法院的法官編制仍然能保持「金字塔」模式。

比較起來,似乎是後一種方案較為合理,即不但能解決《澳門司法組織綱要法》第四十四條抵觸《公民權利和政治權利國際公約》的問題,也能乘勢解決法官編制不足的問題。餘下的問題,就是如何按質按量地培養一批新的司法官,以滿足到「擴編」的需要了。