後ECFA:民進黨尚未作亂國民黨即現分歧

兩岸簽署「ECFA」協議後,要在台灣地區得到順利落實,並非一帆風順。且不談以民進黨為首的綠營將會極力阻撓,就說是在藍軍內部,也未見得會同心一致。實際上,在「立法院」以何種方式審議「ECFA」的問題上,就呈現了馬英九與「立法院長」王金平並不同調的狀況。其中馬英九昨日中午在國民黨中常會上表示,「ECFA」與「CEPA」完全不一樣,可以視為涉外條約,因此在審議的時候必須全案表決,不能逐條審議甚至修正,否則以後就沒有其他國家願意與台灣談經濟協議了(按:應是指自由貿易區協定即「FTA」)。而王金平則堅持說,照「大法官會議」解釋,因為要迴避大陸與台灣是「國與國」關係,所以將「ECFA」解釋成「兩岸關係協議」,並非國際條約。因此,該如何審查,應召集朝野討論。

馬英九的用意很明顯,就是擔心「ECFA」在送交「立法院」審議時,如按屬於「國內法」的一般法案和預算案那樣,需要經過「立委」逐條審查的程序,民進黨就可能會進行刁難,並大幅修改條文,把「ECFA」協議弄得面目全非,而且也趕不及生效日期,因而必須按照審議「條約」的程序,徑付二讀以「包裹式」表決即可。

馬英九的出發點是良好的。而馬英九宣稱「ECFA」不是「CEPA」,也是正確的。實際上,在海峽兩會協商的過程中,為了避免「ECFA」會被部份台灣民眾特別是民進黨支持者視為是將台灣「香港化」,因而將之稱為「ECFA」,而不是台灣方面最早設想的「CECA」,並在設計內容方面都與「CEPA」有所不同。尤其是「CEPA」的標題使用了「安排」二字,就帶有「位階主次」的涵義,而且在其第二條就明白宣示,「遵循『一國兩制』的方針」;而「ECFA」則沒有這樣的表述,相反在其「序言」中明示「雙方同意,本著世界貿易組織(WTO)基本原則,考慮雙方的經濟條件,逐步減少或消除彼此間的貿易和投資障礙……」,用字很中性,表明這是一個「WTO」架構下兩個經濟實體的自由貿易協議,雙方處於平等地位。另外,由於「CEPA」是強調了「一國兩制」,是中央照顧特區,故全是內地向港澳「讓利」,亦即只有大陸單方面開列減免關稅清單,港澳卻沒有向內地開列減免關稅清單;而「ECFA」則有雙方的「早期收獲清單」,盡管是大陸「讓利」較台灣為多,但畢竟並非單方面照顧,這種體例是完全符合「FTA」的慣例的。還有,「ECFA」的管理機構是「聯合指導委員會」,含有明顯的上級指導下級的意味;而在「ECFA」則是「兩岸經濟合作委員會」,處於平等地位,可以避免台灣方面一直擔心的「矮化台灣」的問題。另外,在「ECFA」中,有「FTA」通常有的「終止」條款,而「CEPA」則沒有。因此可以說,海峽兩岸是盡量將「ECFA」與「CEPA」區隔開來的。

但如將「ECFA」說成是國際協議,恐怕又得誤入「兩國論」或「一邊一國論」的迷思。何況,《兩岸關係條例》開宗明義地其第一條就指出「國家統一前」,即使是在民進黨執政時期修正該法律,也不敢公然刪去這一句。其第五條第二款也明確規定「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核請立法院審議」,將兩岸之間簽署的協議定位為國內協議。既然如此,還是應按「國內法」的慣例,以一般法律程式進行審議。更何況,「大法官會議」已經解釋,兩岸之間簽署的協議是「兩岸協議」,不是國際條約。在這個問題上,王金平的堅持,倒是有其理由的。

其實,在此問題上,主張「九二共識」的馬英九也不見得就那麼清醒。例如,較早前他在談及簽署兩岸簽署和平協議時,卻是將之表述為「兩岸和平協定」。而按國際慣例,「協定」是由國家與國家之間簽署的,是屬於國際條約的一種。錢其琛主編的《世界外交大辭典》就指出,協定是指國家、國際組織與國際法主體間為解決專門問題而締結的條約性文件,如雙邊的貿易協定、文化合作協定,多邊的關貿總協定、建立商品共同基金協定等。與條約相比,協定的締結和生效的法律程序一般較簡單,經過簽署和核準即可生效。但有的重要協定也須經過批准。為此,「胡連會」《兩岸和平發展共同願景》就採用了適用於國內法的「達成和平協議」一詞,而棄用「協定」。

當然,馬英九的懮慮,也不是沒有道理。對此,錢其琛當年將兩岸通航定位為既有別於「國際航線」又不同於「國內航線」的「兩岸航線」,就值得馬英九參考。

但在「ECFA」送交「立法院」審議時,是按照審議「國內法」法案的程序辦理,倘民進黨搗亂,那怎麼辦?其一,盡管經過去年底今年初幾席「立委」補選,國民黨的席位有所減少,但仍佔四分之三,而表決一般法案只需出席「立委」過半即可通過。只要國民黨「立委」立場堅定、同心一致,民進黨是根本阻撓不了的。退一步來說,即使是「ECFA」徑付「二讀」,民進黨「立委」還不是也將會包圍主席臺?其二,由於在審議「ECFA」時,在時間上已經很接近「五都」選舉。難道民進黨就不擔心其粗暴野蠻行為將會影響選情?實際上,民進黨「ECFA」情勢因應小組發言人郭正亮昨日就指出,「ECFA」對「五都」選情有影響,故民進黨不會以「ECFA」做為選戰主軸,因為「五都」選舉是地方選舉,不是「立委」或「總統」選舉,民進黨不會把「ECFA」作為「五都」選舉的唯一或主要議題。換句話說,民進黨將盡量避免在「五都」選舉中扯上「ECFA」議題,尤其是在臺北、新北、大台中等三個中產階層較多的都市。如果亂攪,就將會成為國民黨市長和市議員的「最佳助選員」。其三,民進黨籍「立委」潘孟安昨天說,「兩個民間團體簽訂的怎麼叫做條約?」潘孟安又指出,「ECFA」「包裹表決」不僅違反民主精神,也違反「憲法」第六十三條賦予「立委」職權行使的權利,《立法委員職權行使法》也明定,法案都必須經過三讀程序,「如果擁有絕對的權力就可以全面處理,那『立委』的功能就不存在」。儘管潘孟安是站在民進黨的立場上說話,但其說法未嘗沒有道理。

總之,這是一個敏感問題,還應慎審處理。