危機處理立法應堅持主動、積極、全面的思路

王希富

行政長官崔世安日前在立法會表示,應對突發事件、危機處理已經是現代社會不可缺少的一環。而且特區成立十一年經歷不少突發事件,應適時啟動相關的法律研究。的確,從“非典”到禽流感、豬流感,以及最近的日本地震導致核輻射引起的社會恐慌,甚至是本澳曾出現的遊行警民衝突、旅遊衝突事件等無不考驗著特區政府的處理能力。雖然這些事件並未對本澳社會發展造成重大影響,但是隨著社會發展,整個社會的複雜程度不斷加深,不只是公共衛生領域或者自然災害導致的危機考驗可能增加,其他各種社會問題引致的突發事件也會日益增多。單純依靠政府或者個別政府部門首長擔當“救火隊員”根本不足以應當。因此,需要明確的法律規定來動員全社會力量,最大限度的預防、弱化危機事件對本澳帶來的影響,保障社會的健康可持續發展。由此可見,進行危機應對的處理立法是當務之急,也是特區政府有擔當、負責任的具體體現。

危機應對立法是大勢所趨

所謂危機,是指突發性的、可能對組織或者社會造成較大威脅或者危害的緊急狀態。它是在在一定範圍和時間所形成的,而且需要以特殊措施才能遏制威脅,恢復秩序。

從筆者所掌握的資料來看,許多國家早在20世紀初就已重視應對這種緊急狀態的立法,並將之稱為“特別狀態”、“非常狀態”、“緊急情況”等。在立法方式上學者將其分為四類:一是,在憲法中規定基金狀態制度,如印度、德國、日本、法國等,這是早期的緊急狀態立法,主要針對戰爭威脅及戰爭、民族衝突、地區衝突、政治動亂、罷工、遊行、示威、政變等,實行軍事管制、戒嚴等手段,規範調整緊急狀態。二是,在應對突發性重大自然災害的立法中規定有大量緊急狀態制度,如美國1950年就制定了《災害救助法》,規範緊急狀態下的重大災難救助;1977年通過了《地震災害減輕法》,以規範大地震緊急狀態下緊急救援的對策和方法。三是,制定專門的緊急狀態法,如1976年美國制定《緊急狀態法》,規定全國緊急狀態的宣佈程式,緊急狀態的時間限制,緊急狀態下總統的權力,政府財政支出等問題。四是,以其他立法形式規定緊急狀態制度,在各個專門行的法律中規定不同性質的緊急狀態制度及應對方式。這其中第四種是較為常見的,但是卻明顯存在“分散”的缺點,不利於全社會力量的統一和配置。而且隨著社會的發展,法律學界也不斷有聲音要求對應對危機的立法進行修訂和完善,以期發揮最大作用,建立起有效的防範和化解機制。

就從我國而言,尤其是2003年“非典”的衝擊後,更是在全國範圍內掀起了對提高政府應對公共危機能力的思考。在當年10 月14 日,中共十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制的決定》就指出:“建立健全各種預警和應急機制,提高政府應對突發事件和風險的能力”,溫家寶總理在隨後的十屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中更是再次指出:“特別要加快建立健全各種突發事件應急機制,提高政府應對公共危機的能力。”

可見,隨著社會複雜度的提高,應對公共危機的能力已成為各國各地區政府面臨的一個現實而重大的課題。以立法方式構建有效的預防和處理也變得更加重要。

澳門雖然現有不同層次的突發事件及危機處理機制,包括:一、處理突發公共衛生事件和食品安全的區域與國際應急合作機制;二、預防登革熱、食品安全、流感、緊急醫療應變的本澳公共衛生應急機制;三、在環境遭到壞破,社會嚴重失序的情況下提供救援和搶救工作,向災民提供暫居所和臨時補給的民防機制;四、處理澳門、香港、台灣及內地的旅遊危機應對機制;五、澳門與國際社會應對旅遊突發事件的區域合作機制。但是在實際的應對過程中也暴露出一些環節上的不足,甚至是不當。正如行政長官所言“綜合澳門未來發展和實際需要,的確有需要立法確定處理機制,規範統一指揮、雙向溝通和及時發布訊息等”。

正確認識危機是立法應對的基礎

關於危機的分類,筆者認為大致可以分為兩類,一是自然環境變化導致的天災所引起,亦即非人為因素導致;二是社會上某些人的行為、某件事,或者某種思維被放大而產生的不良影響,進而對社會造成威脅,亦即人為因素。當然這種匪類方法並非完全正確,而且即使是這兩者之間也是存在很大的交集和相互影響。不過關於危機的特點比較有共識的包括:一,意外性,危機爆發的具體時間、實際規模、具體態勢和影響深度,是始料未及的;二,聚焦性,進入資訊時代後,危機的資訊傳播比危機本身發展要快得多;三,破壞性,由於危機常具有“出其不意,攻其不備”的特點,不論什麼性質和規模的危機,都必然不同程度地造成破壞,造成混亂和恐慌,而且由於決策的時間以及資訊有限,往往會導致決策失誤,從而帶來無可估量的損失;四,緊迫性,危機一旦爆發,其破壞性的能量就會被迅速釋放,並呈快速蔓延之勢,如果不能及時控制,危機會急劇惡化,使損失更大。

但是亦需要特別指出,無論是哪種原因引發的危機,或者其危害有多大,危機始終也有一個前中後的過程。也就是說,危機是具有階段性的。事前若有所警覺,並採取相應的正確措施,當可將危害消滅在萌芽狀態,最起碼也能減弱危害;事中,正確應對除了可減少損害外亦能促使危機儘早結束;事後,適當的措施將有助儘快恢復秩序,且可以透過總結經驗,對有關的應對措施進行優化,使整個的危機應對機制更加完善。所以,我們現在在談到危機應對時,並不能單純、狹義的理解為危機事件發生後的“應對”和“處理”,這樣的話未免過於被動和消極,正確的做法應該是著眼危機可能造成的危害,提高意識,從整個危機事件的各個階段入手,主動、積極、全面的介入。而這應該是危機處理立法的基本理念。

立法體現危機各階段針對性措施

正如前面我們所講的,應對危機應該堅持一種全方位的介入式處理理念,這種理念在在一定程度上已經可以避免傳統處理方式只強調對危機反應及危機發生中的處理而忽略危機產生原因及其所產生影響的局限。是從各個階段進行的危機管理,而非只是處理。要真正更好的在立法中實現此理念,就需要在瞭解危機的階段性特徵基礎上有針對性地給予相應的立法規制。

首先,任何一個社會都不願意時常面對危機,儘管在一定程度上人類的進步就是一部危機的應對史。但是危機對社會正常秩序的影響和破壞亦不可忽視,“破而後立”的概念已經不適應現代社會理性、平穩發展的訴求。所以在有關危機管理的立法中,與普通法律所具有的預防、阻嚇犯罪一樣,危機管理的法律首先要起到預防危機的作用。這當然是在危機發生前的階段。筆者認為此一階段主要在於三個機制的構建:第一是監測機制,危機的發生一定是有某種原因所引起,而監測機制就是為了發現這個可能的原因;第二是識別機制,在監測過程中,引起我們警覺的可能原因絕對不會是一個,而是否每個原因都會產生嚴重的後果,甚至引發危機就需要專業的分析,加以篩選、識別,確定真正將會引發危機的原因;第三就是預警機制,在確定一個或者幾個原因存在極大引發危機,甚至該些個原因正在“發酵”後,就應當立即對可能受到影響的範圍內發出警告,引起重視,做好準備。上述三個機制的建立的執行正正是危機管理立法所要實現的首要目標。

其次,危機的階段性和決定了其發生中亦存在發展到高潮的過程。所以,危機管理的第二個層次中就要分為兩個方面,對已經被監測甚至發出預警的就要以適當的形式化解在發展的過程中,不可等待高潮到來“一發不可收拾”的時候才出招應對。當然一些完全非人力所能預見的突發或者外部傳導而來的危機,我們是無法將其消滅在萌芽狀態,所以就到了第二個方面,也是最重要危機正面應對和處理,在這一個方面我們的主要目標是如何盡力維持社會的正常秩序,具體上就有經常提到的資訊發佈、特殊部門成立、特別措施執行等,以正確而全面的資訊發佈取代可能加重危機的負面“謠言”,以特設部門統籌運作發動一切可以運用的力量解決危機帶來的問題,亦特別措施消除不良影響。儘量將危機影響置於可控範圍,減少損失。而如何實現上述的目的當時危機管理立法的重中之重。

再次,危機發展到爆發,在經過上述措施的應對後,危機將會逐漸進入消亡階段。在此時,之前為儘量維護社會正常運作而採取的特殊措施就已經逐漸不再適宜,需要退出而向正常方向轉變。但是在此一過程中需要特別注意危機影響的“捲土重來”,否則在“剛松一口氣”的時候,將會因為措手不及而導致更大損失。

只有將上述三個階段需要的措施清晰的體現在相應的法律中,危機管理才能真正的實現全面和效果最大化。

另外,需要特別指出的還有兩點。第一就是在危機管理和應對中,社會普遍的心理是寄希望於政府。當然在應對危機中政府是要擔當主導的重要角色,但是政府並不是萬能的。社會團體、企業、社會公眾都應該成為危機應對主體的一部分這也就要求大家提高認識、相互配合。第二是要注意在危機處理過程中的權利平衡問題,因為危機是特殊情況下產生,應對也要以特殊方式進行,而採取這些方式的主體往往以政府為主導,這就導致在危機過程中政府的權利會被擴大,甚至有可能與公眾原有權利產生衝突。雖然國際社會普遍認同在處理危機中個人權利服從公眾權利,少數權利服從整體權利,但是這並不能作為對公眾或者少數權利的抹殺藉口。不單是在處理過程中儘量減少權利衝突的出現,更要在危機過後給予權利受影響群體相應補償。也只有這樣才能有助於提高全社會共同應對未來危機的能力。

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